Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2007 r., III SA/Po 329/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2007 r., III SA/Po 329/07

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek WSA Maria Kwiecińska ( spr.) Protokolant: sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007r. przy udziale sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Kwiecińska /-/B. Koś /-/T. Geremek WSA/wyr.1 – sentencja wyroku

Uzasadnienie

2 Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego A, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu, decyzją z dnia [...] lipca 2005r. wydaną na podstawie art. 73 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13.10.1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 129 ust.1 w związku z art. 4 pkt 9b¹ oraz art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustalił odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę powiatową w łącznej wysokości 26.225,00zł. Wysokość odszkodowania należną B.K. określił na kwotę 1.311,26zł. Z kolei część odszkodowania przypadającą na rzecz B.E.O., I.A.K.oraz L.M.S. ustalił w wysokości po 8.304,58zł dla każdego. W punkcie drugim decyzji orzekł, że zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Skarb Państwa, a wypłacić ma je jednorazowo przekazem pocztowym Zarząd Dróg Miejskich w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

3 Wojewoda po rozpatrzeniu odwołań B.O., I.K., B.K. oraz L.S. decyzją z dnia [...] lutego 2006r. wydaną na podstawie art. 138 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

4 W ocenie Wojewody w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszony został art. 7 kpa, albowiem operat szacunkowy, a także inne materiały zgromadzone w aktach sprawy nie wyjaśniają obniżenia współczynników korygujących zastosowanych przy szacowaniu wartość nieruchomości. Wyjaśniono także, że błędnie został zastosowany art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zamiast jednego odszkodowania ustalono cztery na rzecz każdego z byłych współwłaścicieli. W ocenie Wojewody w osnowie decyzji należało ustalić odszkodowanie za odjęcie prawa własności, a w jej uzasadnieniu określić jaka część ustalonego odszkodowania odpowiada jednostkowemu udziałowi.

5 Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia było także stwierdzenie naruszenia przepisu art. 73 ust. 2 pkt 2 (jak można się domyślać ustawy z dnia 13.10.1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody w sentencji decyzji jako organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania powinien być wskazany Prezydent Miasta P., a nie Zarząd Dróg Miejskich.

6 Kolejną przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było ustalenie w decyzji pierwszoinstancyjnej formy wypłaty odszkodowania przekazem pocztowym. Zdaniem organu odwoławczego został naruszony przepis art. 6 kpa, gdyż odmowa udostępnienia informacji obejmujących numery kont bankowych nie kreuje kompetencji do wydania decyzji o formie wypłaty odszkodowania.

7 Miasto P. reprezentowane przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody z żądaniem jej uchylenia oraz utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.

8 W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Zarząd Dróg Miejski jako strona postępowania bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu przed organem II instancji i nie została mu doręczona decyzja kończąca to postępowanie. Podniesiono także, iż w rozstrzygnięciu pierwszej instancji zostało ustalone odszkodowanie w wysokości 26.225,00zł. Natomiast określenie wysokości kwot należnych poszczególnym współwłaścicielom było konieczne dla ochrony zarówno interesów osób uprawnionych do odszkodowania, jak i interesu płatnika. Powołując regulamin świadczenia powszechnych usług pocztowych Skarżący argumentował, iż dopuszczalne jest uiszczanie kwot określonych decyzją przy wykorzystaniu instytucji przekazu pocztowego.

9 W odpowiedzi na skargę Wojewoda uznał skargę za częściowo uzasadnioną i nie skorzystał z uprawnienia określonego w art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Powołując treść art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) jako zasadny wskazał zarzut dotyczący pominięcia Zarządu Dróg Miejskich w postępowaniu odwoławczym. W pozostałym zakresie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

10 Na rozprawie uczestniczki postępowania w osobach I.K. oraz B.O. oświadczyły, że są zainteresowane ponowny obliczeniem wysokości odszkodowania i wnoszą o oddalenie skargi. Z kolei D.S. i D.S. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji argumentując, że w ich interesie jest jak najszybsze otrzymanie należnego świadczenia.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

13 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji ocenia czy nie narusza ona przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Stwierdzenie istotnej wadliwość w działaniu administracji zobowiązuje sąd do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonego aktu albo stwierdzenia bezskuteczność dokonanej czynności. Wyjątki od kasacyjnego charakteru orzeczeń sądu administracyjnego są nieliczne i nie zachodzą w niniejszej sprawie. Z kolei wniesienie odwołania w postępowaniu ukształtowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego aktualizuje obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Zachowanie organu odwoławczego, które ogranicza się do wyliczenia uchybień postępowania pierwszoinstancyjnego i uchylenia wydanej w nim decyzji bez wykazania braku możliwości merytorycznego załatwienia sprawy nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa.

14 Stosownie do treści art. 138 §2 kpa uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dlatego na organie odwoławczym spoczywa obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego np. wówczas, gdy zarzuty postawione w odwołaniu nie mogą być w pełni ocenione na gruncie materiałów przekazanych wraz z odwołaniem (art. 136 kpa). W kwestiach pozostających poza zakresem zastosowania art. 136 – 139 kpa postępowanie odwoławcze odpowiednio normują przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 kpa). Zatem znajdują tu również zastosowanie standardy wyznaczone przez zasady ogólne oraz przepisy określające sposób załatwienia sprawy w formie decyzji; w szczególności art. 7 kpa oraz art. 107 §3 kpa.

15 Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia na czym polega konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Na zaistnienie w sprawie przesłanek dla uchylenia decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego A oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wskazuje także charakter uchybień przypisanych organowi I instancji.

16 Wyjaśnienie obniżenia wartości współczynników korygujących zastosowanych w operacie szacunkowym może nastąpić w postępowaniu odwoławczym poprzez pozyskanie uzupełniającej opinii biegłego. Z kolei usunięcie naruszenia prawa określone jako brak podstawy prawnej dla ustalenia decyzją administracyjną wypłaty odszkodowania w formie przekazu pocztowego nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Wystarczające byłoby zastosowanie przepisu art. 138 §1 pkt 2 kpa, który otwiera możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w części i wydania orzeczenia co do istoty sprawy.

17 Podobnie postępowania wyjaśniającego nie wymaga kwestia określenia wysokość kwoty odszkodowania należnej każdemu ze współwłaścicieli stosowanie do jego udziału. Wysokość udziałów została bowiem określona zgodnie z treścią księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przejętej pod drogę powiatową. Z kolei przesunięcie określonych treści z osnowy decyzji do jej uzasadnienia może zostać załatwione w ramach orzeczenia co do istoty sprawy.

18 Z uzasadnienia decyzji nie sposób odczytać w czym Wojewoda dopatruje się naruszenia art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13.10.1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Treść art. 73 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy jednoznacznie wskazuje, że odszkodowanie za drogi powiatowe wypłaca Skarb Państwa. Takie też rozstrzygnięcie znalazło się w decyzji organu pierwszej instancji. Z kolei organem właściwym do ustalenia odszkodowania jest starosta, czyli także prezydent miasta na prawach powiatu - art. 129 §5 w związku z art. 4 pkt 9b¹ ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na gruncie kontrolowanej sprawy nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że decyzję w pierwszej instancji wydał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego A działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu.

19 Jeżeli intencją Wojewody było dążenie do zmiany osnowy decyzji i nadania jej treści, w której jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania wskazany byłby Prezydent Miasta P., to uzasadnienie decyzji powinno ujawniać stanowisko organu odwoławczego w kwestii zdolności administracyjnoprawnej oraz interesu prawnego Zarządu Dróg Miejskich (art. 28-30 kpa w związku z art. 107 §3 kpa). Niemniej legitymacja Zarządu Dróg Miejskich do występowania w postępowaniu odwoławczym była wystarczająco uzasadniona ochroną sytuacji prawnej ukształtowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem. Podmiot, który brał udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jako strona i został obciążony określonym obowiązkiem, zawsze może skorzystać z prawa do złożenia odwołania oraz uczestniczy w postępowaniu wywołanym jego wniesieniem. Zatem pominięcie Zarządu Dróg Miejskich w postępowaniu przed Wojewodą przesądza o naruszeniu art. 10 kpa na skutek niewłaściwej realizacji obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

20 Pozycję prawnoustrojową Zarządu Dróg Miejskich normują: ustawa z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz, na gruncie kontrolowanej sprawy, uchwała Rady Miasta P. z dnia 18 lutego 2003r. nr X/50/IV/2003 w sprawie uchwalenia Statutu Miasta P. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 03 kwietnia 2003r. Nr 54, poz. 1014. Normodawczy charakter powołanych aktów prawnych wyklucza prowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Zatem i z tego punktu widzenia nie znajduje uzasadnienia twierdzenie o zaistnieniu przesłanek aktualizujących kompetencję organu odwoławczego określoną w art. 138 §2 kpa.

21 Z uwagi na wskazane naruszenia przepisów procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję. Na mocy przepisu art. 152 wskazanej ustawy orzeczono jak w punkcie drugim wyroku.

22 /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Koś /-/ T. Geremek

23 K. P. d