Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2016 r., III SA/Po 1250/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2016 r., III SA/Po 1250/15

Sentencja

1 Dnia 11 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi x na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Uzasadnienie

2 Uzasadnienie.

3 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy swoją decyzję własną z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...]r. zezwalającej x na zajęcie pasa drogowego i na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej- przyłącza kanalizacyjnego.

4 Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym.

5 Prezydent decyzją z dnia [...]r. zezwolił x na zajęcie pasa drogowego ul. [...] – droga gminna o pow. 3,0 m kw. od dnia [...] do dnia [...]oraz zezwolił na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej – przyłącza kanalizacyjnego PCV o pow. 0,32m kw. w pasie drogowym na ul. [...] – droga gminna. Opłata z tego tytułu wyniosła [...]zł. Odrębną decyzją została określona opłata z tego tytułu za kolejne lata do [...] roku.

6 x wystąpił do SKO o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując jako podstawę prawną przepis art. 156 § 1 pkt. 4 kpa, albowiem podał, że nie powinien być on stroną kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżący powołując się na przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków przywołał definicję przyłącza kanalizacyjnego i powołując się na nią oraz obowiązki Gminy w zakresie budowy urządzeń kanalizacyjnych wskazał, że odcinek kanalizacyjny w części leżącej w pasie drogowym a więc poza granicami działki skarżącego stanowi urządzenie kanalizacyjne będące własnością Gminy, która jest obowiązana do jego wybudowania. Tak więc według skarżącego , w wydanych jemu warunkach technicznych na wykonanie przyłącza kanalizacyjnego , cześć umieszczona poza granicą działki skarżącego a więc w pasie drogowym to urządzenie kanalizacyjne i skarżący nie był obowiązany do wystąpienia o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego bo Gmina obowiązana jest do jego budowy.

7 Decyzją z dnia [...]r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] r.

8 W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji bada się przesłanki z art. 156 kpa, organ nie może natomiast badać ponownie sprawy merytorycznie. x wybudował przedmiotowe przyłącze według wskazań y– warunków technicznych budowy przyłącza kanalizacyjnego dla jego budynku mieszkalnego przy ul. [...]. To on winien być zatem uznany za stronę postępowania administracyjnego, postępowanie było toczone na jego wniosek. Kolegium nie stwierdziło również innych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 kpa.

9 We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, że :

10 - organ niezasadnie odmówił rozpatrzenia nowych dowodów w sprawie prowadzących do nowych ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla oceny sprawy, co doprowadziło do naruszenia art. 75, 77, 78 i 80 kpa

11 - organ niezasadnie uznał, że złożenie wniosku i wybudowanie przyłącza według wydanych warunków technicznych było prawidłowe dla uznania wnioskodawcy za stronę w postępowaniu, gdyż narzucono mu z naruszeniem prawa obowiązek wybudowania urządzenia kanalizacyjnego w pasie drogowym, podczas gdy obowiązek taki spoczywał na samej gminie

12 - organ niezasadnie stwierdził, że wnioskodawca winien porozumieć się z y , albowiem właścicielem spornej inwestycji winna być gmina.

13 Organ winien jednoznacznie stwierdzić, że odcinek przewodu kanalizacyjnego w pasie drogowym nie jest przyłączem kanalizacyjnym tylko urządzeniem kanalizacyjnym. Przyłącze kanalizacyjne nie stanowi automatycznie elementu sieci kanalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie przyłącze jest usytuowane w granicach prywatnej nieruchomości gruntowej wnioskodawcy.

14 W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności, SKO uznało, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...]r. , albowiem taka przesłanka nie zachodziła w sprawie. Organ wskazał, że sporna decyzja została wydana na wniosek x, on bowiem wybudował przyłącze stanowiące przedmiot decyzji. Słusznie zatem organ I instancji uznał go za stronę postępowania zakończonego wydaniem zakwestionowanej decyzji.

15 SKO wskazało, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 156 kpa. Przyłącze nastąpiło na wniosek x, gmina nie podejmowała inicjatywy w tej sprawie. Był on jedynym inwestorem w sprawie budowy przyłącza i stroną postępowania. Strona może przekazać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu przedmiotową instalację. Nie jest to jednak przedmiotem badanego postępowania administracyjnego.

16 W skardze do WSA w Poznaniu strona wniosła o uchylenie decyzji obu instancji jako naruszających art. 75, 77 i 80 kpa.

17 W uzasadnieniu strona wskazał, że w dniu [...] na podstawie warunków technicznych wydanych w dniu [...] r. dokonano budowy przyłącza kanalizacyjnego do budynku stanowiącego własność skarżącego. Warunki techniczne naruszały przepisy art. 2, 3 i 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powyższa budowa została poprzedzoną decyzją organu I instancji z dnia [...] r. zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania przyłącza kanalizacyjnego oraz na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej – przyłącza kanalizacyjnego w pasie drogowym ul. [...]. W dniu [...] r. wydano decyzję nakładającą na skarżącego opłaty roczne za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym do[...]r.

18 Przedmiotowe roboty obejmowały wybudowanie odcinka przewodu kanalizacyjnego łączącego budynek mieszkalny ze studnią kanalizacji sanitarnej w granicach przyłączanej nieruchomości gruntowej i w części poza granicą tej nieruchomości – w pasie drogowym. Zdaniem skarżącego odcinek przewodu w części leżącej poza granicą nieruchomości nie stanowi przyłącza tylko urządzenie kanalizacyjne, do którego budowy zobowiązana jest gmina – przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Skarżący wykonał urządzenie w pasie drogowym , chociaż nie wiedział, że nie był to jego obowiązek. Badana decyzja została wydana na osobę, która nie byłą stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Organ nie zbadał, czy zasadnie zastosowano w sprawie przepis art. 40 ust. 2 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten nie wskazuje przyłącza kanalizacyjnego jako wchodzącego w zakres urządzeń infrastruktury technicznej. Kwestionowana decyzja nie miała wobec tego podstaw prawnych, przez co zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.

19 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

21 Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

22 Wskazać należy na wstępie, że w sprawach o stwierdzenie nieważności danej decyzji organ nie może generalnie dokonywać ponownie jej oceny merytorycznej. Jest natomiast zobowiązany do dokonania oceny danej decyzji pod kątem istnienia wszystkich potencjalnych przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wskazanych w art. 156 kpa. Niektóre z tych przyczyn – takie jak wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, bez podstawy prawnej czy wobec podmiotu nie będącego stroną wymagają jednak dokonywania oceny merytorycznej danej decyzji i sprawy administracyjnej, dokonywanej jednak w specyficznym zakresie.

23 W ocenie Sądu SKO nie dokonało wnikliwej analizy wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego we wniosku o wszczęcie postępowania oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przez co należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana zbyt arbitralnie, bez wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organu.

24 W niniejszej sprawie w dniu [...]na podstawie warunków technicznych wydanych w dniu [...] r. dokonano budowy przyłącza kanalizacyjnego do budynku stanowiącego własność skarżącego. Warunki techniczne naruszały – zdaniem skarżącego - przepisy art. 2, 3 i 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powyższa budowa została poprzedzona kwestionowaną decyzją organu I instancji z dnia [...] r. zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania przyłącza kanalizacyjnego oraz na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej – przyłącza kanalizacyjnego w pasie drogowym ul. [...]. W dniu [...] r, wydano decyzję nakładającą na skarżącego opłaty roczne za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym.

25 Przedmiotowe roboty obejmowały wybudowanie odcinka przewodu kanalizacyjnego łączącego budynek mieszkalny ze studnią kanalizacji sanitarnej w granicach przyłączanej nieruchomości gruntowej i w części poza granicą tej nieruchomości – w pasie drogowym. Zdaniem skarżącego odcinek przewodu w części leżącej poza granicą nieruchomości nie stanowi przyłącza tylko urządzenie kanalizacyjne, do którego budowy zobowiązana jest gmina. Skarżący wykonał urządzenie w pasie drogowym , chociaż nie wiedział, że nie był to jego obowiązek. Decyzja o zajęciu pasa drogowego i decyzja o opłatach rocznych za korzystanie z wybudowanego urządzenia nie miały wobec tego podstaw prawnych. Zostały ponadto – według skarżącego - wydane na osobę, która nie była stroną.

26 W toku przedmiotowego postępowania skarżący podnosił dwie potencjalne podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 kpa – wydanie jej bez podstawy prawnej oraz zaadresowanie do podmiotu niebędącego stroną.

27 SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniosło się praktycznie w ogóle do zarzutu dotyczącego wydania decyzji bez podstawy prawnej. Organ wskazał jedynie bardzo lakonicznie, że sporna decyzja została wydana na wniosek x, on bowiem wybudował przyłącze stanowiące przedmiot decyzji. Słusznie zatem organ I instancji uznał go za stronę postępowania zakończonego wydaniem zakwestionowanej decyzji. Nie było zatem przesłanki z art. 156 par. 1 pkt. 4 kpa. Przyłącze nastąpiło na wniosek x, gmina nie podejmowała inicjatywy w tej sprawie. Był on jedynym inwestorem w sprawie budowy przyłącza i stroną postępowania. Strona może przekazać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu przedmiotową instalację. Nie jest to jednak przedmiotem badanego postępowania administracyjnego. Oceniając kwestionowaną decyzję przez pryzmat istnienia przesłanki z art. 156 §1 pkt 2 , organ stwierdził, że decyzja ta posiada podstawę prawną i nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa bowiem decyzja została wydana przez Prezydenta Miasta posiadającego stosowną legitymację, która jest niezbędnym warunkiem rozstrzygnięcia sprawy i organ ten był właściwy zarówno rzeczowo jak i miejscowo.

28 W ocenie Sądu tak krótkie i lapidarne uzasadnienie skarżonej decyzji nie pozwala praktycznie na dokonanie sądowej kontroli jej legalności. Sąd nie zna motywów organu, z powodów których uznał, że decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej. Uzasadnienie w zakresie wydania decyzji przez organ I instancji na podmiot będący stroną jest z kolei zbyt krótkie i też nie pozwala na poznanie wszystkich motywów organu II instancji w tym zakresie.

29 W istocie decyzja Prezydenta z [...]r. została wydana wskutek wniosku skarżącego o zezwolenie na zajęcie pasa i umieszczenie urządzenia technicznego w pasie drogowym. To skarżący był inwestorem budowy przyłącza kanalizacyjnego a więc stroną postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót jest zarówno inwestor jak też prowadzący te roboty wykonawca- faktycznie pas zajmujący. Niemniej w omawianej sprawie zagadnienie związane z uzyskanym przez skarżącego zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego jest szersze. Skarżący bowiem kwestionuje wydane zezwolenie w sensie przedmiotowym jak i podmiotowym. Mianowicie wskazuje, że to nie on winien być stroną postępowania w części dotyczącej budowy odcinka urządzenia technicznego leżącego w pasie drogowym bo to nie należało do jego obowiązków a także twierdzi, że to on nie powinien uzyskać zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej- przyłącza kanalizacyjnego (jak wskazano w treści decyzji z [...]r.) a tym samym ponosić obowiązek uiszczenia opłat z tego tytułu bowiem wybudowanie urządzenia kanalizacyjnego do granicy przyłączanej nieruchomości – w pasie drogowym nie jest jego obowiązkiem lecz gminy, zaś w decyzji wskazano błędnie, że zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym dotyczy przyłącza kanalizacyjnego a odcinek w pasie drogowym jest urządzeniem kanalizacyjnym, którego właścicielem jest Gmina.

30 Uzasadnienie organu II instancji nie spełnia wobec tego kryteriów formalnych z art. 107 kpa, organ nie odniósł się bowiem do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ani do wszystkich istotnych argumentów prawnych podnoszonych przez skarżącego.

31 Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien sporządzić uzasadnienie decyzji w wyczerpujący sposób ukazujący jego stanowisko w niniejszej sprawie. W szczególności należy odnieść się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącego w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego. Tylko w ten sposób możliwym będzie dokonanie oceny przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta pod kątem przesłanek z art. 156 k.p.a.

32 Odnosząc się do kwestii merytorycznych, czyli prawidłowości samej decyzji dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazać należy, że zgodnie z art. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj Dz. U. 2015r139) przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. W myśl art. 15 ust. 4 tej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli spełnione są odpowiednie warunki oraz istnieją możliwości techniczne świadczenia usługi.

33 Zgodnie z orzecznictwem do poniesienia nakładów na wybudowanie odcinka sieci kanalizacyjnej do granicy nieruchomości przyłączanej obowiązana jest gmina, a nie osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci. Gmina nie może wobec tego unikać ponoszenia nakładów tego rodzaju i zmuszać osoby ubiegające się o przyłączenie do poniesienia takich nakładów ( wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. VI ACa 870/11, lex nr 1120299 ).

34 Te okoliczności winny być brane przez organ pod uwagę przy dokonywaniu oceny, czy istniała podstawa prawna do wydawanie decyzji dotyczących generalnie tworzenia instalacji wodno-kanalizacyjnej przez stronę skarżącą.

35 W kwestii formalnej wskazać należy ponadto, że opłata za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej na cele wskazane w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2015r., poz. 460, ze zm.) jest ustalana razem z udzieleniem zezwolenia na to zajęcie. Rozstrzygnięcie o opłacie jest zawsze integralną części decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Niezgodne z prawem jest zatem wydanie odrębnej decyzji dotyczącej wyłącznie opłaty, niezależnie od tego, czy zostanie ona wydana przed czy po udzieleniu zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Wydanie odrębnej decyzji dotyczącej wyłącznie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego oznacza naruszenie art. 40 ust. 11 u.d.p. – wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2.10.2013 r., sygn.. III SA/Po 425/13, lex nr 1382853. Natomiast w niniejszej sprawie organ wydał odrębne decyzje o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej oraz o naliczeniu opłaty rocznej za dokonanie tych czynności. Również te istotne okoliczności winny być brane przez organ pod uwagę przy dokonywaniu oceny legalności przedmiotowych decyzji. Z kolei wydając decyzję w części dotyczącej naliczenia opłaty za umieszczenie urządzenia technicznego w pasie drogowym należy mieć na względzie to, iż zajmuje pas drogowy ten, kto faktycznie posiada określone urządzenia w pasie drogowym (wyrok NSA z 27 marca 2013r., sygn. akt IIGSK 23/12). Tak więc obowiązek uiszczenia opłaty obciąża wyłącznie podmiot, który jest w posiadaniu urządzenia umieszczonego w pasie drogowym. Sąd w oparciu o przeprowadzone przez organy postępowanie administracyjne, w tym zgromadzone dowody, nie może dokonać kontroli zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia gdyż organ nie przeprowadził analizy sprawy , nie wyjaśnił np. kto był i w jakim okresie w posiadaniu przedmiotowego urządzenia w pasie drogowym, - co stanowiłoby podstawę naliczenia opłat z tego tytułu.

36 Wobec powyższego, skoro doszło do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77, 107 w zw. z art. 156 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, na podstawie art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718. ), orzekł jak w sentencji.

37 O kosztach postępowania postanowiono w oparciu o art. 200 cyt. wyżej ustawy.