Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 października 2019 r., II SAB/Ol 65/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 października 2019 r., II SAB/Ol 65/19

Sentencja

1 Dnia 10 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.K. na bezczynność spółki A w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 4) zasądza od spółki A na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że A. K.( dalej jako: "skarżący") wnioskiem z 13 grudnia 2018 r., zwrócił się do Zakładu Komunikacji Miejskiej (dalej jako: "spółka" , "organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej organizacji kontroli biletów w pojazdach tej spółki, poprzez wskazanie:

3 1) ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów?

4 2) czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w spółce, czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny? O ile jest to podmiot zewnętrzny, to należy wskazać:

5 a) nazwę i adres tego podmiotu,

6 b) okres, na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów,

7 c) ogólną informację, na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi (stawki za kontrolę, procent od wpływów, ryczałt itd.).

8 Jeżeli umowy na usługę kontroli biletów zawarto z więcej niż jednym podmiotem należy udzielić informacji na temat każdego z nich.

9 Jednocześnie skarżący zwrócił się o nadesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów; jeżeli stosowanych jest kilka wzorów należy przesłać każdy z nich.

10 Pismem z 18 marca 2019 r. skarżący wystosował ponaglenie do spółki, zakreślając termin 3 dni na udzielenie odpowiedzi na wniosek.

11 W odpowiedzi pismem z 25 marca 2019 r. spółka przesłała skarżącemu "wyciąg z regulaminu przewozu osób, rzeczy, bagażu ręcznego i zwierząt autobusami Zakładu Komunikacji Miejskiej – dotyczący kontroli biletów w komunikacji miejskiej".

12 W skardze z 9 marca 2019 r. na bezczynność Spółki w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, wywiedzionej do tutejszego Sądu, skarżący wniósł o:

13 1) stwierdzenie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej;

14 2) zobowiązanie strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności

15 w przedmiocie informacji publicznej, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w terminie 14 dni;

16 3) uznanie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149

17 § 1a p.p.s.a.),

18 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.,

19 5) rozpoznanie sprawy na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 p.p.s.a. w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym),

20 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych (art. 200 p.p.s.a.).

21 W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że mimo wystosowanego ponaglenia w sprawie udostępnienia informacji publicznej, spółka będąca podmiotem zobowiązanym, ponieważ wykonuje zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego, nie udostępniła żądanych informacji, przesyłając jedynie wyciąg z regulaminu przewozu osób, który informacji tych nie zawierał. Okres pozostawania przez organ w bezczynności pozwala przyjąć, że bezczynność ma charakter rażący, co czyni zasadnym wniosek o przyznanie mu sumy pieniężnej z tego tytułu.

22 Zakład Komunikacji Miejskiej w odpowiedzi na skargę wniosła o umorzenie postępowania, gdyż pismem z 26 sierpnia 2019 r. udzieliła skarżącemu wyczerpującej informacji na jego wniosek.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

24 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 r. ze zm.)) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

25 W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

26 Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:

27 - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

28 - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

29 - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

30 W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

31 W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.

32 W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność spółki

33 z ograniczoną odpowiedzialnością – Zakład Komunikacji Miejskiej. Jest to podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Stosownie do normy zawartej w tym przepisie zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przewoźnik działający w formie prywatnej spółki nie jest organem władzy publicznej, jednak może wykonywać zadania publiczne lub dysponować majątkiem publicznym. W takim przypadku, w rozumieniu u.d.i.p., jest on organem w sensie funkcjonalnym. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który kontrolował orzeczenia w sprawach ze skarg na bezczynność przewoźnika zewnętrznego w regularnych przewozach osób w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie organizacji kontroli biletów w pojazdach. W orzeczeniach z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2917/12, z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1390/13, z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 952/13 NSA uznał, że przewoźnik wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a informacje dotyczące kontroli biletów, co do zasady, są informacją publiczną (orzeczenia przywołane za wyrokiem NSA z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/13, dostępnym pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w obydwu wymienionych kwestiach.

34 Jak wynika z przekazanych Sądowi akt, w dniu wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącego z 13 grudnia 2018 r. Nie może być bowiem uznane za właściwe załatwienie sprawy działanie podjęte przez spółkę 25 marca 2019 r., polegające na przesłaniu skarżącemu wyciągu z regulaminu przewozu osób, który nie zawierał żądanych informacji. Stan bezczynności został jednak usunięty po wniesieniu skargi do Sądu. Pismem z 26 sierpnia 2019 r. spółka udostępniła skarżącemu żądane informacje. Skoro organ udostępnił po wniesieniu skargi wymienione we wniosku dane, bezczynność będąca przedmiotem zaskarżenia przestała istnieć. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy z dnia orzekania. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, publ. na stronie orzeczenia nsa.gov.pl). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

35 Postępowanie sądowe nie stało się jednak bezprzedmiotowe w całości. Podjęcie działania przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozważenia i dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

36 W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2) wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Organowi nie można przypisać złej woli, a jedynie wadliwą interpretację przepisów prawa. Z akt sprawy wynika, że organ po otrzymaniu ponaglenia nie zignorował wniosku skarżącego. Bezpośrednio po jego otrzymaniu, przesłał mu wyciąg z regulaminu, pozostając w przekonaniu, że to załatwia wniosek. Wadliwa ocena podjętych przez organ własnych działań wynikała zatem z błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. w odniesieniu do zaistniałego stanu faktycznego. Takiego działania nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa. Istotne jest również i to, że organ bezpośrednio po otrzymaniu skargi udostępnił wnioskowane informacje.

37 Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3) sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art.154 § 6. Kwestia ta pozostawiona jest do uznania sądu. Zaniechanie organu, choć oczywiste, nie dało podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, zwłaszcza przy przyjęciu braku rażącego naruszenia prawa po stronie podmiotu zobowiązanego. .

38 Biorąc pod uwagę brak wniosku o wymierzenie organowi grzywny, Sąd uznał, za niecelowe orzekanie o grzywnie z urzędu, biorąc pod uwagę, że po stronie przeciwnej nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa.

39 O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

40 Na podstawie art. 119 pkt 4) p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.