Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 października 2016 r., II SA/Ol 886/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 października 2016 r., II SA/Ol 886/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant referent Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Suszu z dnia 31 marca 2016 r., nr XIII/146/2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 17 pkt 1 zdanie 2 Uchwały Nr XIII/146/2016 Rady Miejskiej w Suszu z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Susz w obrębie geodezyjnym Adamowo.

Uzasadnienie

2 Rada Miejska w Suszu, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015r. poz. 199) - dalej u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2015r. poz. 1515) dalej u.s.g., po stwierdzeniu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Susz, podjęła w dniu 31 marca 2016r. uchwałę Nr XIII/146/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Susz w obrębie geodezyjnym Adamowo.

3 Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Wojewoda na podstawie art. 93 ust. 1 oraz ust. 2 u.s.g. domagając się stwierdzenia nieważności § 17 pkt 1 zdanie drugie tej uchwały, gdzie zapisano, iż do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej dopuszcza się odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe lub do przydomowych oczyszczalni ścieków. Uznano, że powyższy zapis pozostaje sprzeczny z treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 250) dalej: u.u.cz.p.g. oraz § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r. poz. 283). Podniesiono, że kwestia odprowadzania ścieków została uregulowana w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p.g., przy czym, stosownie do zapisu § 137 rozporządzenia w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, oraz przepisów innych aktów normatywnych. Poza tym w § 17 pkt 1 uchwały nie tylko uregulowano kwestie, które zostały już uregulowane w ustawie ale nadto dokonano modyfikacji regulacji ustawowej, bowiem dopuszczono odprowadzania ścieków do przydomowych oczyszczalni ścieków jedynie do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika natomiast, że regulowanie kwestii uregulowanych już w aktach wyższego rzędu inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowej lub ich modyfikacja w aktach prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż należy liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 września 2011r. sygn. II SA/Wr 479/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 listopada 2009r. sygn. II SA/Gl 522/09).

4 W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Susz uznał zarzut skargi za zasadny. Stwierdzono, że faktycznie modyfikacja regulacji ustawowej wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p.g. skutkuje tym, że zapis § 17 pkt 1 zdanie drugie skarżonej uchwały jest niezgodny z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Wobec powyższego podzielono stanowisko organu nadzoru i uznano skargę za zasadną.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

6 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

7 Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2016r. poz. 718.), dalej zwana: ustawą ppsa. Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż sądy administracyjne oceniają, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany).

8 Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U z 2015 r. poz. 1515) uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednak rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

9 W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była uchwała Rady Miejskiej w Suszu Nr XIII/146/2016 z dnia 31 marca 2016r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Susz w obrębie geodezyjnym Adamowo, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

10 Wskazać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem.

11 Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2016r., poz. 778) dalej: u.p.z.p., w brzmieniu nadanym ustawą z 9 października 2015r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015r. poz. 1777), podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

12 W rzeczonej sprawie należało zatem ustalić czy faktycznie zapis § 17 pkt 1 zdanie 2 uchwały Rady Miejskiej w Suszu z dnia 31 marca 2016r. narusza w sposób istotny tryb sporządzania planu miejscowego, bądź też zasady sporządzenia planu miejscowego.

13 Analiza zakwestionowanego przez Wojewodą zapisu uchwały pozwala na stwierdzenie, że z takim właśnie naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego mamy do czynienia w tej sprawie.

14 Jak wyżej wskazano plan miejscowy należy do aktów prawa miejscowego i w stosunku do takiego aktu należy stosować zasady wyrażone w art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.

15 Wobec tego, stwierdzić pozostaje, że wzorcem kontroli legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego są przepisy ustawy zasadniczej. Wedle poglądu wyrażonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, istotne znaczenie ma wynikająca z art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, która przesądza o tym, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Poza tym, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl).

16 Wojewoda podniósł, że zapis § 17 pkt 1 zdanie 2 skarżonej uchwały z dnia 31 marca 2016r. powtarza regulację ustawową zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 250) dalej zwana: u.u.cz.p.g. nadto modyfikując ją, bowiem dopuszcza odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe lub do przydomowych oczyszczalni ścieków do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej. Natomiast stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z powyższego wynika, że co do zasady w razie wybudowania sieci kanalizacyjnej przez gminę, właściciele nieruchomości mają w pierwszej kolejności obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, przy czym przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe dopiero wówczas, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych oraz, gdy budowa sieci jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Tak więc, właściciel nieruchomości może realizować prawo do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków w sytuacji, gdy budowa kanalizacji nie jest uzasadniona jak i w sytuacji, gdy jest ona uzasadniona, ale sieć taka nie została jeszcze zrealizowana. Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 49/10, wyrok WSA w Kielcach z 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 440/08; wyrok WSA w Łodzi z 9 marca 2012r. sygn. akt II SA/Łd 75/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 7 marca 2012r. sygn. akt II SA/Wr 48/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

17 Zasadą pozostaje konieczność przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, natomiast obowiązek taki nie ma miejsca, gdy przydomowa oczyszczalnia ścieków została wybudowana przed siecią kanalizacyjną i spełnia wymagania określone w przepisach odrębnych. W pozostałych przypadkach, gdy nie została zrealizowana sieć kanalizacyjna lub, gdy budowa sieci jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona wówczas konieczne jest wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. uzależnia nałożony na jego podstawie na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej od jej istnienia, przewiduje też wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona.

18 Tymczasem zawarta w zdaniu 2 § 17 pkt 1 regulacja w zakresie dopuszczalności odprowadzania ścieków do zbiorników bezodpływowego na nieczystości ciekle lub do przydomowych oczyszczalni ścieków została zawężona jedynie do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej, bez odniesienia się do przypadku, gdy taka kanalizacja sanitarna zostanie zrealizowana lecz przyłączenie do niej nieruchomości nie będzie możliwe z uwagi na brak technicznego lub ekonomicznego uzasadnienia. Jak wskazano w skardze, modyfikowanie regulacji ustawowych jest niedopuszczalne, gdyż co wynika z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych może doprowadzić do odmiennych skutków w zakresie odczytywania regulacji ustawowej. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego słuszny jest zarzut skargi, który Gmina podziela, że zapis § 17 pkt 1 zdanie 2 uchwały stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p.g,. oraz § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r. poz. 283).

19 W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej treść § 17 pkt 1 zdanie 2 uchwały z dnia 31 marca 2016r.