Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 lutego 2023 r., II SA/Ol 875/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 lutego 2023 r., II SA/Ol 875/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do budowy dwóch tymczasowych obiektów budowlanych oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją z 14 lipca 2022 r. Starosta Olsztyński (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), po rozpatrzeniu zgłoszenia I. spółki z o.o. (dalej: "spółka" "skarżąca"), wniósł sprzeciw i nie wyraził zgody na budowę dwóch tymczasowych obiektów budowlanych: budynku biurowego w formie kontenerowej i hali magazynowej, na działce

3 [...].

4 W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że postanowieniem z 21 czerwca 2022 r. nałożył na spółkę obowiązek uzupełnienia braków w zgłoszeniu budowy lub wykonywania innych robót budowlanych o prawidłowo wpisany kod pocztowy i prawidłowo wpisany identyfikator działki ewidencyjnej w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zobligował ponadto skarżącą do sprecyzowania

5 i doprowadzenia do zgodności opisu zamierzenia inwestycyjnego w zakresie posadowienia obiektów, gdyż opis budynku biurowego, jako obiektu tymczasowego, był rozbieżny

6 z opisem ofertowym, z którego wynikało, że pod każdy kontener wykonany będzie fundament, zatem nie będzie to obiekt tymczasowy. Spółka została również zobowiązania do wykazania, że uciążliwość obiektów zamyka się w granicach terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny, stosownie do § 11 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] i do szczegółowego podania, co będzie składowane w magazynie. Ponadto nakazał stronie doprowadzenie zgłoszenia do zgodności z ustaleniami ww. planu miejscowego dla terenów oznaczonych symbolem "P", które nie dopuszczają budowy nowych obiektów kubaturowych. Spółka 7 lipca 2022 r. złożyła poprawiony druk zgłoszenia i nowe oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wyjaśniła, że kontenery biurowe będą posadowione na utwardzonym podłożu i będą posadowione na 4 - 6 punktach podporowych – fundamentach, to jest płytach betonowych o wymiarach 15 x 15 cm. Stwierdziła, że kontenery nie będą trwale połączone z budynkiem produkcyjnym i zachowane będzie między nimi przejście ok. 1 m, pokryte zadaszeniem. Podała, że w magazynie składowane będą wyroby ceramiczne przed lub po poddaniu obróbce, a uciążliwość obiektów zamyka się w granicach terenu, do którego ma tytuł prawny. Spółka podkreśliła ponadto, że plan miejscowy nie zabrania sytuowania tymczasowych obiektów budowlanych.

7 Oceniając powyższe Starosta uznał, że spółka nie uzupełniła zgłoszenia w zakresie dotyczącym doprowadzenia inwestycji do zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Wywiódł, że zgłaszane obiekty nie są obiektami niezwiązanymi trwale z gruntem, natomiast ustawodawca zezwolił w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), dalej "Pr.bud.", na budowę w trybie zgłoszenia tymczasowego obiektu budowlanego, lecz dotyczy to obiektu niepołączonego trwale z gruntem, przeznaczonego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie 180 dni. Objęty zgłoszeniem obiekt jest konstrukcją na tyle trwałą i związaną z gruntem, że uniemożliwia to jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przez siły przyrody. Podane gabaryty budynku biurowego (zestaw czterech kontenerów) o wymiarach 9,8 m x 6,1 m i wysokości 2,60 m, ustawione na kostkach betonowych o wysokości 16-24 cm, do którego muszą być doprowadzone media oraz hali magazynowej o wymiarach 30,0 m x 20,2 m i wysokości 8 m o konstrukcji stalowej, mocowanej do podłoża wkrętami i szpilkami, wskazują na konieczność przeprowadzenia robót budowlanych niezbędnych do posadowienia obiektów na gruncie, zapewnienia bezpieczeństwa pracy, ochrony zdrowia oraz nadzoru wykonywania prac. Budowa jakichkolwiek nowych obiektów kubaturowych jest zaś niezgodna z ustaleniami ww. planu miejscowego dla terenów oznaczonych symbolem "P", który nie dopuszcza budowy nowych obiektów kubaturowych, a jedynie

8 w ramach adaptacji dopuszcza przebudowę, rozbudowę, nadbudowę, odbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku. Starosta zauważył ponadto, że

9 w uzupełnieniu zgłoszenia spółka zmieniła lokalizację i wygląd kontenera biurowego, lecz nie dołączyła mapy z nową lokalizacją oraz rysunków z projektowanym daszkiem. Zaprojektowane usytuowanie kontenerów biurowych względem budynku istniejącego sprawia, że kontenery biurowe stanowią odrębny, nowy budynek, co jest niezgodne

10 z zapisami planu miejscowego, który nie dopuszcza budowy nowych obiektów kubaturowych. Wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 3 Pr.bud. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

11 W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu spółka stwierdziła, że prawidłowo uzupełniła zgłoszenie. Podniosła, że każdy obiekt tymczasowy należy odpowiednio zakotwić w gruncie, aby zapewnić jego stabilność i bezpieczeństwo użytkowania oraz zabezpieczyć przed ewentualnym przemieszczeniem czy naporem wiatru, deszczu lub śniegu. Zaznaczyła, że obiekty kontenerowe (biurowe) nie będą zakotwione w gruncie, a jedynie "ustawione" na słupkach uformowanych z płyt betonowych, które będą ustawione na utwardzonym podłożu, zaś wiata magazynowa, z uwagi na swoje gabaryty i dużą podatność na parcie wiatru, musi zostać zakotwiona w gruncie, co uchroni ten obiekt przed ewentualnym przemieszczeniem. Podkreśliła, że Pr.bud. nie precyzuje, co oznacza określenie "nietrwale połączone z gruntem" w przypadku obiektów tymczasowych. Stwierdziła, że istotne powinno być to, że po zakończeniu okresu zgłoszenia, to jest po usunięciu obiektów, elementy posadowienia również zostaną usunięte.

12 Odnosząc się do kwestii zgodności inwestycji z planem zauważyła, że w treści planu miejscowego nie ma zakazu sytuowania tymczasowych obiektów budowlanych.

13 Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją

14 z 19 października 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

15 Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu decyzji, że na podstawie danych zawartych w Systemie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Olsztynie, ustalił, że zgłaszane przez spółkę budynki są zlokalizowane na działce, tak jak przewiduje zgłoszenie, przy czym hala magazynowa co najmniej od stycznia 2010 r., zaś budynek biurowy – od maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie pismem z 6 października 2022 r., potwierdził powyższe. Wojewoda stwierdził, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem z 6 czerwca 2022 r. zostały rozpoczęte przed podanym

16 w zgłoszeniu terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, co narusza art. 30 ust. 5 Pr.bud. Wyjaśnił, że co do zasady, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie zaś z 29 ust. 1 pkt 7 Pr.bud. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Wojewoda zacytował ponadto treść art. 30 ust. 2, ust. 2a i ust. 6 Pr.bud. Wyjaśnił, że użycie przez ustawodawcę w art. 30 ust. 5c i ust. 6 ustawy zwrotu "wnosi sprzeciw" oznacza, że wydanie decyzji w tym przedmiocie nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz ma on obowiązek wnieść sprzeciw w każdym przypadku, gdy w sprawie wystąpi którakolwiek z okoliczności wymieniona w tych przepisach. Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie wniósł sprzeciw, choć kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego została przeprowadzone przedwcześnie. Zauważył ponadto, że przyjęta przez organ pierwszej instancji podstawa prawna sprzeciwu, to jest art. 30 ust. 6 pkt 2 Pr.bud., jest nieprawidłowa, gdyż w sprawie powinno mieć zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 4, co jednak pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie..

17 W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na ww. decyzję Wojewody skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu, dotyczącą trwałości posadowienia przedmiotowych obiektów budowlanych i zgodności planowanej budowy z obowiązującym planem miejscowym. Zauważyła, że skoro organ odwoławczy nie sprecyzował jednoznacznie swojego stanowiska co do zgodności przedmiotowej budowy z obowiązującym planem miejscowym, to oznacza, że organ ten ma wątpliwości co do uzasadnienia Starosty, jakoby inwestycja była niezgodna z przepisami planu. Stwierdziła, że organ powinien był zwrócić się do autora planu o interpretację jego zapisów. Zarzuciła ponadto, że decyzja Wojewody jest wadliwa, gdyż Starosta wniósł sprzeciw w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną.

18 Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

19 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewoda wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

21 Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga

22 w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

23 Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

24 Z akt administracyjnych wynika, że 6 czerwca 2022 r. spółka złożyła do Starosty zgłoszenie zamiaru budowy dwóch tymczasowych obiektów budowlanych: budynku biurowego w formie trzech połączonych kontenerów i hali magazynowej o konstrukcji stalowej obudowanej częściowo blachą i brezentem, na opisanej wyżej działce. Wskazała jako dzień rozpoczęcia prac 27 czerwca 2022 r.

25 Jak prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy, zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 Pr.bud. jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 ust. 1 pkt 7 Pr.bud. wskazano, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W art. 3 pkt 5 ustawodawca zdefiniował, jak należy rozumieć pojęcie "tymczasowy obiekt budowlany" na gruncie tej ustawy.

26 W niniejszej sprawie istotne jest, że w art. 30 ust. 5 Pr.bud. ustawodawca stwierdził jednoznacznie, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Konsekwencje naruszenia ww. terminu przewidziane zostały w art. 30 ust. 6 pkt 4, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli roboty budowlane zostały rozpoczęte

27 z naruszeniem ust. 5.

28 Jak ustalił bezspornie organ odwoławczy, obiekty budowlane objęte przedmiotowym zgłoszeniem zostały już posadowione na terenie ww. działki: hala magazynowa co najmniej od stycznia 2010 r., zaś budynek biurowy – od maja 2019 r. (zob. zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z 6 października 2022 r.,

29 z załączonym protokołem z oględzin i zdjęciami oraz rastarowe obrazy powierzchni działki z 1 stycznia 2010 r. i 1 maja 2019 r.). W tej sytuacji prawidłowo Wojewoda stwierdził, że

30 w sprawie zastosowanie ma cytowany art. 30 ust. 6 pkt 4 Pr.bud. Przesłanka rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 30 ust. 5 obejmuje bowiem nie tylko rozpoczęcie robót po dokonaniu zgłoszenia przed upływem terminu na wniesienie sprzeciwu, ale także objęcie zgłoszeniem robót już zrealizowanych, jak traktować trzeba rozpatrywane

31 w niniejszej sprawie zgłoszenie skarżącej (zob. wyrok NSA z 14.06.2022 r., II OSK 1264/21, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

32 W stanie faktycznym i prawnym sprawy nie ma znaczenia kwestia zgodności inwestycji, zgłoszonej jako tymczasowa, z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro bezspornie roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem art. 30 ust. 5, co obligowało organ administracji architektoniczno-budowlanej do wniesienia sprzeciwu, stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 4. Wojewoda miałby obowiązek dokonania oceny tej kwestii, gdyby zgłoszenie skarżącej nie naruszało art. 30 ust. 5 Pr.bud.

33 Wskazać również skarżącej należy, że zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma więc obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego

34 i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji (zob. np. wyroki NSA z 12.01.2018 r., II OSK 772/16 i z 24.04.2020 r., I OSK 3400/19, dostępne pod adresem: http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Dodać należy, że stosownie do art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

35 Wbrew zatem zarzutowi skarżącej, weryfikacja i uzupełnienie przez organ odwoławczy zgromadzonych przez Starostę dowodów oraz ocena prawna całokształtu materiału dowodowego, odmienna od dokonanej przez organ pierwszej instancji, nie narusza prawa

36 i nie oznacza, jak podniesiono w skardze, że Wojewoda miał wątpliwości co do zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że decyzja Wojewody jest obarczona wadą prawną z tego powodu, iż organ I instancji wniósł sprzeciw w oparciu

37 o inną podstawę prawną. Rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od dnia ich zgłoszenia, co jak ustalił Wojewoda, miało miejsce w tej sprawie i czego skarżąca nie kwestionowała, stanowi podstawę do wniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu od takiego zgłoszenia, na podstawie art. 30 ust.6.pkt 4 Prawa budowlanego, który jest samodzielną niezależną przesłanką do wydania decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 6 tej ustawy. W świetle powołanych przepisów Prawa budowalnego nie można zgłosić zamiaru przeprowadzenia określonych robót budowalnych, jeśli wskazany przez inwestora obiekt, lub roboty budowlane zostały już wcześniej wykonane z naruszeniem art. 30 ust. 5 tej ustawy. Przeszkodą do wniesienia sprzeciwu nie może być też fakt, że sprawa posadowienia przedmiotowych obiektów budowlanych jest przedmiotem odrębnego postępowania przed organem nadzoru budowlanego.

38 W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.

39 Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie

40 art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wojewoda - w odpowiedzi na skargę - złożył wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.