Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2021 r., II SA/Ol 783/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2021 r., II SA/Ol 783/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: Pb) oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) po rozpoznaniu odwołania M. P. (skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" (PINB) z dnia "[...]"nakazującej M. P. rozbiórkę budynku letniskowego parterowego z dachem dwuspadowym o wymiarach zewnętrznych 5,20m x 9,0m wraz z przyłączem wodno-kanalizacyjnym i elektrycznym, wybudowanego na działce nr "[...]" obr. "[...]" gm. "[...]", bez pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

3 Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

4 Decyzją z dnia "[...]" PINB nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku letniskowego parterowego z dachem dwuspadowym o wymiarach zewnętrznych 5,20m x 9m wraz z przyłączem wodno-kanalizacyjnym i elektrycznym, wybudowanego na działce nr "[...]" obr. "[...]", gm. "[...]", bez pozwolenia na budowę.

5 W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia wskazał m.in., że w toku prowadzonego postępowania w sprawie budynku w budowie, zlokalizowanego na działce nr "[...]" obr. "[...]", gm. "[...]" ustalono, że na w/w działce jest usytuowany w odległości kilkunastu metrów od brzegu jeziora "[...]", budynek parterowy z dachem dwuspadowym, o wymiarach 5,20m x 9,0m. Na dzień kontroli, tj. 4 września 2017 r. w stropie drewnianym wykonany otwór, przy ścianie drabina stalowa. Dach budynku pokryty blachodachówką. wewnątrz wykonano pomieszczenia łazienki (kabina prysznicowa, umywalka, sedes, bojler elektryczny), pomieszczenie gospodarcze oraz pokój dzienny z kominkiem. Na podłodze płytki ceramiczne. Budynek wyposażony w instalację elektryczną, i wod-kan (przyłącze wodociągu wiejskiego i do kanalizacji wiejskiej). Weranda o wymiarach 2.50m x 5,20m znajduje się pod jednym dachem z budynkiem oraz wykonana na tym samym fundamencie, co część obiektu. Od strony jeziora wykonana drewniana pergola. Inwestor oświadczył, że roboty rozpoczął wiosną 2016 r. na podstawie zgłoszenia z dnia 18 sierpnia 2015 r. o zamiarze budowy wolnostojącego budynku gospodarczego.

6 W wyniku poczynionych ustaleń (pismo RDOŚ z dnia 22 grudnia 2017 r.) organ I instancji ustalił brak możliwości legalizacji w/w obiektu i nakazał decyzją z dnia "[...]" rozbiórkę budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr "[...]" obręb "[...]" gm. "[...]".

7 WINB decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy w całości w/w decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że budynek jest zlokalizowany w odległości mniejszej niż 100m od brzegu jeziora, ponadto obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego wyłączył działkę nr "[...]" spod zabudowy.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 763/18, uchylił decyzję organów obu instancji. Wskazał m.in., że przy wydaniu nakazu rozbiórki budynku letniskowego PINB nie poddał szczegółowej analizie dopuszczalność zaistnienia w sprawie wyjątków od zakazu zabudowy, a jedynie powołano się w tym zakresie na pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Ponadto PINB uznał, że w sprawie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę z uwagi na powierzchnię zabudowy wybudowanego obiektu, tj. 46,8 m2, a zgłoszenie dotyczyło budynku gospodarczego o pow. do 34 m2. WINB wskazał zaś, że kwalifikacja ww. budynku i tak nie ma znaczenia z uwagi na treść ww. rozporządzenia i ww. planu miejscowego - przedmiotowa działka nie mogła być zabudowana jakimkolwiek budynkiem, abstrahując od jego kategorii (rodzaju) i powierzchni zabudowy.

9 Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1445/19, NSA oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną przez WINB od powyższego wyroku WSA w Olsztynie z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 763/18.

10 Następnie, PINB wystąpił do Wójta Gminy "[...]" o zajęcie stanowiska, czy wybudowany na działce nr "[...]" obręb "[...]" budynek rekreacji indywidualnej jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o przesłanie wypisu i wyrysu z w/w planu. W odpowiedzi, pismem z dnia 23 listopada 2020 r. wskazano, iż w/w działka znajduje się w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej w miejscowości "[...]", uchwalonego Uchwałą Rady Gminy w "[...]". W w/w planie miejscowym działka nr "[...]" obręb "[...]" jest położona na terenie oznaczonym symbolem 1ZN/ZL - przeznaczenie podstawowe: zieleń chroniona i leśna. Ustalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują zakaz zabudowy na terenach oznaczonych symbolem 1ZN/ZL. Natomiast Starosta "[...]" udzielił informacji, że M. P. nie uzyskał pozwolenia na budowę ani nie dokonywał zgłoszenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej na działce nr ewid. "[...]" obr. "[...]" gm. "[...]".

11 W związku z powyższymi ustaleniami PINB, decyzją z dnia "[...]", nakazał M. P. rozbiórkę budynku letniskowego parterowego z dachem dwuspadowym o wymiarach zewnętrznych 5.20m x 9.0m wraz z przyłączem wodnokanalizacyjnym i elektrycznym, wybudowanego na działce nr "[...]" obr. "[...]". gm. "[...]", bez pozwolenia na budowę.

12 Po rozpatrzeniu odwołania, w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" WINB podniósł, że w sprawie jednoznacznie wskazać należy na brak możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu. Budynek rekreacji indywidualnej bez względu na swoją funkcję i powierzchnię zabudowy narusza § 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej w miejscowości "[...]", uchwalonego Uchwałą Rady Gminy w "[...]", który stanowi, iż przedmiotowa działka obręb "[...]" jest w całości położona na terenie oznaczonym symbolem 1ZN/ZL - przeznaczenie podstawowe: zieleń chroniona i leśna. Ustalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują zakaz zabudowy na terenach oznaczonych symbolem 1ZN/ZL. Ponadto żaden z przepisów w/w planu nie przewiduje wyjątków od zakazu zabudowy. Nadto, działka nr "[...]" obręb "[...]" w całości objęta jest zapisami rozporządzenia Wojewody w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". §4 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia stanowi, iż na tym terenie obowiązuje zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Wskazać przy tym należy, iż jak wynika z pomiarów dokonanych w dniu 14 czerwca 2021 r. przedmiotowy obiekt znajduje się w odległości zaledwie 13 m od brzegu jeziora "[...]". Powyższe potwierdza Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 22 grudnia 2017 r. Wobec powyższego należy jednoznacznie wskazać, iż budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania narusza przepisy obowiązującego prawa miejscowego i to w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

13 W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję WINB pełnomocnik skarżącego zarzucił jej naruszenie: przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w sposób wadliwy kontroli instancyjnej, w skutek której bezzasadnie utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji; naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 Pb poprzez jego bezzasadne zastosowanie, tj. nie wskazanie z jakim naruszeniem prawa (konkretnej normy) związany jest nakaz rozbiórki oraz poprzez orzeczenie rozbiórki co do całości obiektu, pomimo przyjęcia skutecznego zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 34 m2 bez sprzeciwu, co w konsekwencji uniemożliwia skarżącemu dostosowanie obiektu do warunków milczącej zgody organu oraz wyklucza użytkowanie obiektu jako obiektu gospodarczego; naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nie wskazanie normy prawa materialnego, która została naruszona, braku pełnego i wszechstronnego zbadania sprawy w zakresie legalizacji, niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż zasadna jest rozbiórka obiektu w całości. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

14 W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

16 Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

17 Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

18 W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

19 Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o nakazie rozbiórki wydana w trybie art. 48 ust. 1 Pb. Podnieść zatem należy, że zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl natomiast art. 48 ust. 2 Pb jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym, stosownie do art. 48 ust. 3 pkt 1 Pb, organ nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 48 ust. 4 Pb w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

20 Z konstrukcji omówionych wyżej przepisów jasno wynika, że każdy przypadek samowoli budowlanej podlega mniej lub bardziej rygorystycznym przepisom prawa, mającym zasadniczo doprowadzić do jej legalizacji. Istotne także jest, że w przypadku stwierdzenia, że wykonanie obiektu budowlanego lub jego części nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej, na organie nadzoru budowlanego, w pierwszej kolejności, zawsze ciąży obowiązek zbadania, czy istnieje prawna i techniczna możliwość legalizacji danego obiektu. Dopiero gdy postępowanie wykaże, że z określonych przyczyn legalizacja nie jest możliwa, organ orzeka rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego lub jego części.

21 W niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego zasadnie w pierwszej kolejności podjął działania mające na celu legalizację przedmiotowych robót budowlanych. Dla dokonania legalizacji przedmiotowej budowy organ musiał ustalić, że jest ona zgodna z m.in. przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

22 Zauważyć należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest częścią systemu prawnego państwa. Przedmiotowy plan różni się w porównaniu z innymi normami powszechnie obowiązującymi tylko tym, że ustalenia jego obowiązują na obszarze danej gminy (por. R.Hauser, M.Mzyk, Z.Niewiadomski, M.Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem. Wyd. Prawnicze Warszawa 1995 r., str.28). Sąd zatem w pełni podziela poglądy prezentowane w doktrynie, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, mające moc powszechnie obowiązującą - muszą być przestrzegane bez względu na to, czy jego rozwiązania budzą krytyczny stosunek, dopóki nie zostaną zmienione w trybie ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 143).

23 Z powyższych względów PINB wystąpił do Wójta Gminy "[...]" o zajęcie stanowiska, czy wybudowany na działce nr "[...]" obręb "[...]" budynek rekreacji indywidualnej jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o przesłanie wypisu i wyrysu z w/w planu. W odpowiedzi, pismem z dnia 23 listopada 2020 r. wskazano, iż w/w działka znajduje się w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej w miejscowości "[...]", uchwalonego Uchwałą Rady Gminy w "[...]". W w/w planie miejscowym działka nr "[...]" obręb "[...]" jest położona na terenie oznaczonym symbolem 1ZN/ZL - przeznaczenie podstawowe: zieleń chroniona i leśna. Ustalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują zakaz zabudowy na terenach oznaczonych symbolem 1ZN/ZL. Natomiast Starosta "[...]" udzielił informacji, że M. P. nie uzyskał pozwolenia na budowę ani nie dokonywał zgłoszenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej na działce nr ewid. "[...]" obr. "[...]" gm. "[...]".

24 Badanie zgodności inwestycji budowlanych z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, które stosownie do art. 81 ust. 1 Pb należy do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w zakresie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, dotyczyć może planu obowiązującego aktualnie (w dacie orzekania przez organ). Zatem w przypadku stwierdzenia niezgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany nakazać rozbiórkę samowoli budowlanej. Niezgodność inwestycji skarżącego z ustaleniami powyżej przywołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest oczywista i nie budzi wątpliwości Sądu.

25 Ponadto, jak słusznie zauważyły organy, działka nr "[...]" obręb "[...]" w całości objęta jest zapisami rozporządzenia Wojewody w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". § 4 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia stanowi, iż na tym terenie obowiązuje zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Wskazać przy tym należy, iż jak wynika z pomiarów dokonanych w dniu 14 czerwca 2021 r. przedmiotowy obiekt znajduje się w odległości zaledwie 13 m od brzegu jeziora "[...]".

26 W rezultacie powyższe żadne zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, gdyż za przywołanym powyżej wyrokiem NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. "w sprawie prawidłowo ustalono, że mamy do czynienia z budynkiem letniskowym, którego powierzchnia zabudowy wynosi 46,8 m2. W sprawie nie podważono bowiem jego kwalifikacji, jak i sposobu wyliczenia jego powierzchni zabudowy, która zgodnie z powszechnie przyjętą metodą – wynikającą z Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 – wyznaczana jest przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, a takie zewnętrze krawędzie wyznacza także wskazywana w sprawie zadaszona weranda i inne zadaszone powierzchnie). Ponadto w sprawie prawidłowo ustalono, że budynek ten powstał samowolnie, ponieważ wskazywane przez skarżącego zgłoszenie dotyczyło zupełnie innego budynku, tj. gospodarczego o powierzchni do 34 m2. Brak jest tym samym podstaw do uznania skuteczności zgłoszenia w odniesieniu do przedmiotowego budynku letniskowego", a prezentowaną oceną prawą także Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie jest związany, którą – na marginesie sprawy – w pełni podziela.

27 W takich warunkach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Ustalenia faktyczne zostały poczynione bez naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Rozstrzygnięcia organów zostały też odpowiednio umotywowane, zgodnie z wymogiem z art. 107 § 3 k.p.a. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło zaś bez naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 Prawa budowlanego. W konwekcji skargę wniesioną przez inwestora należało oddalić.

28 W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji