Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 listopada 2022 r., II SA/Ol 667/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 listopada 2022 r., II SA/Ol 667/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wójt Gminy postanowieniem z 28 czerwca 2022 r. negatywnie zaopiniował przedłożony przez N. i M. S. wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości A, gmina A, posiadającej księgę wieczystą o numerze [...], stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] w obrębie [...] o powierzchni 3007,00 m kw.

3 W motywach uzasadnienia organ wskazał, że wstępny projekt podziału nie jest zgodny z powołanym przepisem art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), u.g.n., jak również z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z 19 stycznia 2022 r. oraz z zagospodarowaniem terenu. Warunki zabudowy zostały wydane dla budowy dwóch budynków letniskowych na dz. nr [...] obręb [...], gmina A, nie zaś dla działki o nr [...] i nr [...]. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, że w decyzji o warunkach zabudowy nie zostały ustalone zasady podziału nieruchomości, a zatem przedłożony projekt podziału działki nr [...] nie jest zgodny z wydaną decyzją o warunkach zabudowy.

4 Wskazano, że z decyzji z 19 stycznia 2022 roku ustalającej warunki zabudowy wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem podziału jest wykorzystywana na cele rolne i odnoszą się do niej ograniczenia wydzielania działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Na nieruchomość będącą przedmiotem niniejszego postępowania została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków letniskowych na działce nr [...] obręb [...], gmina A, nie zaś dla działek o nr [...] i [...]. Z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika zaś, że dopuszcza ona podział działki [...], a załącznik graficzny do decyzji nie przewiduje proponowanych linii podziału działki. Wstępny projekt podziału nieruchomości zakłada zaś wydzielenie z dotychczasowej działki dwóch nowych działek, tj. działki nr [...] i [...], każda o powierzchni mniejszej niż 3000,00 m kw. Dlatego też w ocenie organu, zważywszy na treść art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a ustawy, podział taki na gruncie rolnym (a za taki należy uznać grunt objęty decyzją o ustaleniu warunków zabudowy) jest niedopuszczalny.

5 Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniósł M. S.. Podniósł, że objęcie nieruchomości rolnej lub leśnej jednym z dwóch rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje, że dla nieruchomości tej lub jej części oceniona została dopuszczalność zagospodarowania jej na inne cele niż rolne lub leśne. Jakkolwiek decyzja o warunkach zabudowy nie określa wiążącego i wyłącznego sposobu zagospodarowania nieruchomości, to z decyzji tej wynika prawna dopuszczalność zagospodarowania na inne cele niż rolne lub leśne. Konieczność stosowania ustawy o gospodarce do podziału nieruchomości rolnych i leśnych objętych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza, że ustawodawca związał stosowanie tych przepisów z samą możliwością zagospodarowania nieruchomości na inne cele, jeżeli możliwość ta została skonkretyzowana przez decyzje o warunkach zabudowy lub decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wtedy nieruchomość ta nie jest traktowana w procedurze podziałowej jako nieruchomość rolna lub leśna, lecz jako nieruchomość możliwa do zagospodarowania na inne cele, wynikające z omawianych decyzji. Wskazano również, że przedstawiony wstępny projekt podziału umożliwia zrealizowanie inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na każdej z wydzielonych działek z zachowaniem warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego określonych w wydanej przez Wójta Gminy A decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że możliwe jest pozytywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości, a następnie zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości opracowanego w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę cel, na który wykorzystywana jest obecnie przedmiotowa nieruchomość (cele rolne i leśne) oraz przedmiot decyzji o warunkach zabudowy (budynki letniskowe).

6 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (Kolegium, organ odwoławczy) postanowieniem z 18 lipca 2022 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium wskazało, że w sprawie nie ma wątpliwości, że w księdze wieczystej [...] (załączonej do wniosku) sposób korzystania z działki nr [...] określony został jako R - grunty orne oraz uproszczonym wypisie z rejestru gruntów - grunty orne kl. RV. Podkreślono, że nieruchomość będąca przedmiotem podziału położona jest w całości na obszarze, dla którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy z 19 stycznia 2022 r., jest to działka wykorzystywana na cele rolne i odnoszą się do niej ograniczenia wydzielania działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika zaś, że dopuszcza ona podział działki nr [...], a załącznik graficzny do decyzji nie przewiduje proponowanych linii podziału działki.

7 Wskazując na powyższe Kolegium stanęło na stanowisku, że brak jest podstaw prawnych do wydania pozytywnej opinii dla proponowanego podziału działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] w obrębie [...], gmina A. Działki, które miałyby powstać po podziale działki nr [...] będą miały powierzchnię mniejszą niż 0,3000 ha. Dlatego więc, zważywszy na treść art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a ustawy, podział taki na gruncie rolnym (a za taki należy uważać grunt objęty decyzją o ustaleniu warunków zabudowy) jest niedopuszczalny.

8 Skargę na postanowienie Kolegium wywiódł M. S. (strona, skarżący), wnosząc o jego uchylenie. Skarżący podniósł, że objęcie nieruchomości rolnej lub leśnej jednym z dwóch rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje, że dla nieruchomości tej lub jej części oceniona została dopuszczalność zagospodarowania jej na inne cele niż rolne lub leśne. Jakkolwiek decyzja o warunkach zabudowy nie określa wiążącego i wyłącznego sposobu zagospodarowania nieruchomości, to z decyzji tej wynika prawna dopuszczalność zagospodarowania na inne cele niż rolne lub leśne. Konieczność stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami do podziału nieruchomości rolnych i leśnych objętych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza, że ustawodawca związał stosowanie tych przepisów z samą możliwością zagospodarowania nieruchomości na inne cele, jeżeli możliwość ta została skonkretyzowana przez decyzję o warunkach zabudowy lub decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wtedy nieruchomość ta nie jest traktowana w procedurze podziałowej jako nieruchomość rolna lub leśna, lecz jako nieruchomość możliwa do zagospodarowania na inne cele, wynikające z omawianych decyzji.

9 Podniesiono, że ustalenie zasad podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłączone zostało z postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

10 W ocenie skarżącego przedstawiony wstępny projekt podziału umożliwia zrealizowanie inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na każdej z wydzielonych działek z zachowaniem warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego określonych w wydanej przez Wójta Gminy decyzji o warunkach zabudowy.

11 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu i nie podzielając zarzutów zawartych w skardze.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

13 Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 t. j).

14 Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

15 Nadto, wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

16 Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania że skarga zasługuje na uwzględnienie.

17 Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 92 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ewidencyjno-geodezyjny podział nieruchomości rolnych co do zasady odbywa się poza reżimem ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 92 ust. 1 u.g.n. wynika bowiem, że przepisów podziałowych tej ustawy nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele rolne i leśne, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,30 ha. Wyłącznie więc wtedy, gdy skutkiem ewidencyjnego podziału nieruchomości rolnej - i to niezależnie od celu podziału - jest wydzielenie przynajmniej jednej działki gruntu o powierzchni poniżej 0,30 ha, podział ewidencyjny musi być poddany procedurze i warunkom określonym w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym, za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 u.g.n.).

18 Stosownie natomiast do art. 94 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi (pkt 1), albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 2).

19 W niniejszej sprawie N. i M. S. złożyli do organu I instancji wniosek o wydanie opinii dotyczącej podziału działki nr [...] obręb [...], gmina A, zgodnie z załączonym wstępnym projektem podziału działki. Podział następuje w celu wydzielenia działki przeznaczonej pod budownictwo letniskowe. Do wniosku załączyli wstępny projekt podziału działki, zakładający wyodrębnienie z działki nr [...] działek: [...] o pow. 0,0560 ha, [...] o pow. 0,2447 ha.

20 Poza sporem pozostaje, że w księdze wieczystej [...] sposób korzystania z działki nr [...] określony został jako R - grunty orne oraz w uproszczonym wypisie z rejestru gruntów - grunty orne kl. RV.

21 W ocenie organów brak jest podstaw prawnych do wydania pozytywnej opinii dla proponowanego podziału działki. Działki, które miałyby powstać po podziale działki [...] będą miały bowiem powierzchnię mniejszą niż 0,3000 ha.

22 W ocenie Sądu stanowisko organów jest błędne.

23 Dla nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania została wydana decyzja z 19 stycznia 2022 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków letniskowych na działce nr [...]. Niewątpliwie nieruchomość będąca przedmiotem podziału położona jest w całości na obszarze, dla którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy z 19 stycznia 2022 r. (akta adm., k. – 89).

24 Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.g.n. możliwość zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących ewidencyjnego podziału nieruchomości zależy od sposobu wykorzystania lub przeznaczenia nieruchomości, a przy tym przepis ten dotyczy nie tylko nieruchomości stanowiących własność publiczną, ale też wszelkich nieruchomości, bez względu na to, kto jest ich właścicielem. Przepis wyklucza stosowanie rozdziału ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącego podziału nieruchomości do gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne lub leśne, a w razie braku planu miejscowego wyklucza stosowanie przepisów tego rodzaju do gruntów wykorzystywanych na cele rolne lub leśne. Faktyczne wykorzystanie na cele rolne lub leśne powinno zostać odzwierciedlone odpowiednimi zapisami w ewidencji gruntów i budynków. Jednak od tej zasady już sam przepis art. 92 ust. 1 u.g.n. przewiduje pewne wyjątki. Ponadto, gdy brak jest planu miejscowego, ale nieruchomość rolna lub leśna objęta została decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzja o warunkach zabudowy (por. art. 4 ust. 2 u.p.z.p.), także można zastosować przepisy rozdziału ustawy o gospodarce nieruchomościami o podziale nieruchomości.

25 Objęcie nieruchomości rolnej lub leśnej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje, że dla całej nieruchomości lub dla jej części dopuszcza się zagospodarowanie na inne cele niż rolnicze lub leśne. W takim przypadku podział nieruchomości podporządkowany jest warunkom określonym w tych decyzjach, chociaż samo wydanie tych decyzji nie zmienia przeznaczenia nieruchomości (nadal pozostających nieruchomościami rolnymi lub leśnymi). Nieruchomości takie są jednak wtedy traktowane w procedurze podziałowej nie jak nieruchomości rolne lub leśne, ale jak nieruchomości, które można zagospodarować na inne cele (wynikające z wymienionej decyzji). Brak jest natomiast podstaw do zaliczenia nieruchomości określonej w ewidencji gruntów jako grunt rolny do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2, jeżeli w stosunku do nieruchomości zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (patrz: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz aktualizowany – LEX).

26 Bezsprzecznie zaś w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerem nr [...], decyzją z 19 stycznia 2022 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków letniskowych.

27 Podkreślić należy, że ustalenie zasad podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłączone zostało z postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać między innymi wtedy, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zatem przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim zaś ujęciu, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzyga się o spełnianiu przez inwestycję kryteriów wynikających z przepisów prawa dotyczących warunków zabudowy (vide: wyrok NSA z 25 września 2014 r., II OSK 651/13, dostępny w CBOSA).

28 Fakt zatem objęcia przedmiotowej nieruchomości rolnej decyzją o warunkach zabudowy spowodował, że dopuszczono na niej zagospodarowanie na inne cele niż rolnicze lub leśne. Odrębną kwestią, którą organ będzie badał w kolejnym etapie, stanowi weryfikacja możliwości realizacji tej decyzji po wskazanym podziale rzeczonej nieruchomości, a więc to, czy da się postawić dwa domki letniskowe na podzielonych działkach. Niewątpliwie natomiast w niniejszym postępowaniu z przytoczonych wyżej względów, brak było podstaw do negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości z przyczyn przedstawionych przez organy. W niniejszej sprawie działka nr [...] nie powinna dla celów podziałowych być traktowana jako rolna. Okoliczność, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określono granic podziału nie może stanowić także przeszkody w podziale nieruchomości. To bowiem w obecnym postępowaniu organ winien zbadać możliwość podziału, który realizowałby założenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy.

29 Nadmienić należy, że orzeczenia, na które powołał się organ zostały wydane w innym stanie faktycznym niż ustalony w niniejszej sprawie. Dlatego też nie można ich odnosić do rozpoznawanej sprawy.

30 Organ weźmie pod uwagę ocenę prawną oraz zalecenia zaprezentowane w niniejszym wyroku.

31 Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.