Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 maja 2012 r., II SA/Ol 214/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 maja 2012 r., II SA/Ol 214/12

Sentencja

1 Dnia 29 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 roku sprawy ze skargi D. S. na czynność Wojewody z dnia "[...]" w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej D. S. kwotę 200 złotych (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie

2 Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Wojewoda odmówił D. S. umorzenia części opłaty legalizacyjnej nałożonej postanowieniem organu nadzoru budowlanego z tytułu dokonania samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. Decyzja ta zawierała pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do Ministra Finansów i została doręczona stronie "[...]".

3 Wnioskiem z dnia "[...]" D. S., powołując art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zwróciła się do Ministra Finansów za pośrednictwem Wojewody o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Podała przy tym, że wniosek kieruje za pośrednictwem Wojewody (a nie wprost do Ministra), aby przyspieszyć tok postępowania nieważnościowego, poprzez umożliwienie Wojewodzie niezwłocznego przesłania akt sprawy.

4 Pismem z dnia "[...]" Wojewoda, cytując treść art. 63 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a., wezwał D. S. do uzupełnienia w terminie 7 dni powyższego wniosku o własnoręczny podpis wnoszącego podanie.

5 W dniu "[...]" D. S. nadała przesyłkę zawierającą pismo zatytułowane "Ponaglenie", w którym wezwała Wojewodę do załatwienia jej sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji tego organu. W odpowiedzi na to wezwanie (pismem z dnia "[...]") Wojewoda poinformował D. S., że wobec nieuzupełnienia na wezwanie tego wniosku o podpis, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., został on pozostawiony bez rozpoznania.

6 W dniu "[...]" D. S. wezwała Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności tego organu o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania i zażądała dalszego procesowania w jej sprawie. W odpowiedzi na to wezwania, pismem z dnia "[...]" Wojewoda wyjaśnił przesłanki zastosowania w niniejszej sprawie art. 63 § 3 i art. 64 § 2 kpa.

7 W dniu "[...]" (data nadania przesyłki pocztowej) D. S. skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na czynność Wojewody z dnia "[...]" o pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu. Podniosła przy tym, że zaskarżona czynność organu była bezskuteczna ze względu na brak wskazania rygoru niewykonania wezwania. Za niewystarczające w tym zakresie uznała przytoczenie przez organ treści art. 64 § 2 k.p.a. Nadto wskazała, że organ stosując ten przepis przekroczył swoje kompetencje.

8 W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że treść wezwania do uzupełnienia odwołania zawierała wszystkie elementy wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. Podał, że skarżąca nie kwestionowała faktu, że nie podpisała odwołania, w żadnym piśmie nie wnosiła także o przywrócenie terminu do uzupełnienia tego braku. Dodał, że kompetencja Wojewody do podjęcia zaskarżonej czynności wynikała z pośrednictwa tego organu we wnoszeniu odwołania od decyzji w sprawach udzielania ulg w spłacie należności z tytułu opłaty legalizacyjnej.

9 W piśmie z dnia "[...]" skarżąca podała, że organ I instancji, mimo że jest uprawniony do wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych odwołania, wobec jednoznacznego brzmienia art. 131, 132 i art. 133 kpa, nie jest uprawniony do pozostawienia tego odwołania bez rozpoznania w sytuacji nieuzupełnienia jego braków formalnych. W takim przypadku, odwołanie powinno być przekazane organowi odwoławczemu.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

11 Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego działania organu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest jednak w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia.

12 W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest czynność organu polegająca na pozostawieniu podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.). Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są rozbieżne poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym na temat dopuszczalności skargi na taką czynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zobacz przykładowo postanowienie NSA z dnia 1 października 2008r., I OSK 1170/08 oraz postanowienie NSA z dnia 2 marca 2011r., II FSK 2624/10, orzeczenia dostępne na stronie internetowej NSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się jednak do poglądu o dopuszczalności takiej skargi. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na inne (niż decyzje i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu, zaskarżona czynność dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, to jest prawa do rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym, a organ poprzez pozostawienie podania bez rozpoznania konkretyzuje normę proceduralną, przez co pośrednio odmawia wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Czynność ta zawiera zatem element władztwa administracyjnego, który wraz z jednostronnością działania organu w tym przedmiocie jest warunkiem wystarczającym do zakwalifikowania tej czynności jako będącej z zakresu administracji publicznej. Skarżąca zachowała przy tym przesłanki skutecznego wniesienia skargi na taką czynność.

13 Dla oceny legalności zaskarżonej czynności niezbędne jest jednak także precyzyjne odkodowanie, w jakim postępowaniu doszło do podjęcia tej czynności. Zdaniem Sądu, treść skargi nie pozostawia wątpliwości, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest czynność Wojewody polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia "[...]". Za konstatacją taką przemawia także treść (pozostawionego przez organ bez rozpoznania) wniosku, w którym skarżąca wyraźnie żądała stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Wojewody, a nie - co zdaje się sugerować organ w odpowiedzi na skargę i skarżąca w piśmie z dnia "[...]", że wniesiono odwołanie od tej decyzji. W świetle powyższych ustaleń przyjąć należy, iż poddana kontroli sądu czynność organu została podjęta w postępowaniu nieważnościowym, a nie odwoławczym. Bez wpływu na powyższe ustalenie pozostaje fakt, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody został złożony przez skarżącą w otwartym terminie do wniesienia odwołania od tej decyzji. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., możliwe jest stwierdzenie nieważności także decyzji nieostatecznej.

14 Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. W postępowaniu nieważnościowym, w przeciwieństwie do postępowania odwoławczego, ustawodawca nie przewidział pośredniego trybu składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W niniejszej sprawie, złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji za pośrednictwem Wojewody jako organu I instancji nastąpiło więc z uchybieniem trybu bezpośredniego składania takich wniosków do organu wyższego stopnia, którym w niniejszej sprawie jest Minister Finansów. Stwierdzenie tego faktu powinno skutkować przekazaniem przez Wojewodę wniosku skarżącej Ministrowi Finansów. Zgodnie bowiem z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Żaden przepis prawa nie uprawnia natomiast organu niewłaściwego w sprawie do badania elementów formalnych wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

15 Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że badanie przez Wojewodę, jako organ I instancji, warunków formalnych wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu i podjęcie w jego wyniku czynności pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania nastąpiło bez podstawy prawnej, co w świetle art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności tej czynności podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.