Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 września 2016 r., II SA/Ol 1084/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 września 2016 r., II SA/Ol 1084/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Dyrektor Izby Celnej, zaskarżoną decyzją z "[...]" utrzymał w mocy własną decyzję z "[...]", w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa A.

3 W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, z którego wynika, że pismem z dnia 24 listopada 2008 r. spółka zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej o udzielenie zezwolenia na prowadzenie

4 działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie

5 województwa A.

6 W związku ze zmianą stanu prawnego, Dyrektor Izby Celnej jako

7 organ właściwy do rozpatrzenia powyższego wniosku wydał w dniu 28 stycznia 2010 r.

8 decyzję umarzającą postępowanie w sprawie.

9 Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ podatkowy wskazał, że od dnia

10 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach

11 hazardowych (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) - zwana dalej u.g.h., której art. 129

12 ust. 2 ww. stanowi, że postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie

13 działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na

14 automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone

15 przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się.

16 Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Izby Celnej wydał w dniu "[...]" decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję.

17 Na powyższe rozstrzygnięcie strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu

18 Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem sygn. akt II SA/Ol 613/10 w dniu

19 7 września 2010 r. skargę oddalił. Od zapadłego orzeczenia Spółka wywiodła skargę

20 kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

21 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem o sygn. akt II GSK 1749/12 w dniu

22 20 lutego 2013 r. uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

23 w Olsztynie oraz uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej dnia "[...]", jak i decyzją ją poprzedzającą.

24 Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł,

25 że wydanie decyzji przez organy podatkowe winno korespondować z wyrokiem

26 zapadłym przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w orzeczeniu

27 w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 z dnia 19 lipca 2012 r.,

28 opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 29 września 2012 r.

29 (Dz. Urz. UE. C 295/12).

30 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ administracji dokonując

31 w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy oceny charakteru prawnego spornych

32 przepisów ustawy o grach hazardowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia,

33 uwzględni wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w powołanym wyroku

34 Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Ocena czy art. 129 ust. 1 ustawy jest

35 przepisem technicznym, a w konsekwencji czy mógł być w tej sprawie zastosowany,

36 zależy od ustalenia rodzaju i zakresu ograniczeń w używaniu automatów, będących

37 konsekwencją jego wejścia w życie.

38 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Izby Celnej decyzją

39 z dnia "[...]" umorzył postępowanie w sprawie

40 udzielenia stronie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na

41 l automatach o niskich wygranych na terenie województwa A.

42 Od powyższej decyzji Strona złożyła odwołanie, zarzucając jej naruszenie:

43 1/ art. 180 z zw. z art. 187 § 1 i 3 w zw. z art. 191 w zw. z art. 197 § 1 w zw. z art. 121 § 1 i 2, art. 122, art. 124 O.p. w zw. z art. 8 w zw. z art. 129 ust. 2 w zw. z art. 118 w zw. z art. 144 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług

44 społeczeństwa technicznych w zw. z § 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów

45 z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji

46 norm i aktów prawnych - poprzez nieprawidłowe umorzenie postępowania w sprawie,

47 w szczególności wskutek błędnego przyjęcia, że art. 129 ust. 2 u.g.h. nie jest przepisem

48 technicznym i w konsekwencji jego zastosowanie, w sytuacji gdy stanowi

49 on nienotyfikowany przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE oraz w rozumieniu § 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia w sprawie notyfikacji, a zatem nie mógł

50 być stosowany i nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu w sprawie,

51 2/ art. 210 § 4 w zw. z art. 180 w zw. z art. 187 § 1 i 3 w zw. z art. 188 w zw. z art. 191 w zw. z art. 197 § 1 w zw. z art. 121 § 1 i 2, art. 122, art. 124 O.p. w zw. z art. 8 w zw. z art. 129 ust. 2 w zw. z art. 188 w zw. z art. 144 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34NVE w zw. z § 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia w sprawie notyfikacji - poprzez nie odniesienie się przez organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji do twierdzeń oraz dowodów przedłożonych przez stronę w toku postępowania,

52 3/ art. 129 ust. 2 w zw. z art. 118 w zw. z art. 144 u.g.h. w zw. z art. 260 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwanym dalej TFUE) oraz art. 267 TFUE - poprzez przyjęcie wykładni przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34NVE innej niż dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zwany dalej TSUE)

53 w opublikowanym 29 września 2012 r. w Dzienniku Urzędowym unii Europejskiej

54 (C-295/12) orzeczeniu z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C 231/11, C-214/11,

55 C217/11,

56 4/ art. 8 w zw. z art. 129 ust. 2 w zw. z art. 118 w zw. z art. 144 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34NVE w zw. z § 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia w sprawie notyfikacji - poprzez nieprawidłowe umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, szczególności

57 wskutek błędnego przyjęcia, iż art. 129 ust. 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym

58 i w konsekwencji jego zastosowanie, w sytuacji, gdy stanowi on nienotyfikowany

59 przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34NVE oraz w rozumieniu

60 § 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia w sprawie notyfikacji, a zatem nie mógł być stosowany i nie

61 mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie, poprzez błędne

62 przyjęcie, iż brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku strony w niniejszej

63 sprawie.

64 Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy własną decyzję z dnia "[...]", podtrzymując argumentację i stanowisko zaprezentowane w decyzji pierwszoinstancyjnej. Dyrektor Izby Celnej podkreślił, że zezwolenia były wydawane na 6 lat, bez gwarancji ich dalszego przedłużenia. Nie uzasadniały tym samym czynienia przez posiadacza zezwolenia kalkulacji ekonomicznej z założeniem okresu eksploatacji dłuższym niż 6 lat. Uzyskanie przedłużenia a właściwie nowego zezwolenia było dodatkową korzyścią dla właściciela automatu. Ustawodawca posiada uprawnienie do nowelizowania przepisów nawet, gdy okażą się one niekorzystne dla niektórych grup przedsiębiorców, z zachowaniem przepisów przejściowych, pozwalających na kontynuowanie działalności gospodarczej w wyznaczonym jeszcze okresie czasu.

65 W ocenie organu odwoławczego z treści materiałów wskazanych przez stronę

66 zarówno w postępowaniu przed organem I instancji jak i organem odwoławczym można

67 wywieść wniosek, że strona żąda gwarancji niezmienności, a w szczególności

68 niekończącego się istnienia przywilejów. W dobie gospodarki rynkowej podmiot

69 rozpoczynający działalność w określonym obszarze nie ma gwarancji prowadzenia tej

70 działalności w sposób niezmienny w niekończącym się czasie.

71 Dyrektor Izby Celnej zwrócił również uwagę na wyrok

72 Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11.

73 Skargę na ww. decyzję wywiodła spółka A, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. W skardze powtórzono zarzuty zaprezentowane w odwołaniu.

74 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

75 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

76 Skarga nie jest zasadna, gdyż przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

77 Przede wszystkim należy podnieść, że sprawa będąca przedmiotem kontroli

78 tut. Sądu, była przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem o sygn. akt II GSK 1749/12 w dniu 20 lutego 2013 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie oraz uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", jak i decyzją ją poprzedzającą.

79 Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł,

80 że wydanie decyzji przez organy podatkowe winno korespondować z wyrokiem

81 zapadłym przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w orzeczeniu

82 w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 z dnia 19 lipca 2012 r.,

83 opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 29 września 2012 r.

84 (Dz. Urz. UE. C 295/12).

85 Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm .) p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

86 Wyjaśnić należy, że przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia. Zakres dokonanej oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności

87 z prawem zaskarżonego aktu. Kontrola ta dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego, stanu prawnego, który istniał w chwili podjęcia tego aktu. Przyjęte założenie ma istotne znaczenie, gdyż w przypadku zmiany stanu prawnego,

88 bądź zmiany stanu faktycznego, zmianie może ulec związanie przyjętą oceną prawną. Przy czym zmiana stanu prawnego lub zmiana stanu faktycznego tylko wtedy będzie miała wpływ na przyjętą ocenę prawną, jeżeli zmiana stanu prawnego uczyni pogląd sądu administracyjnego nieaktualnym, a zmiana stanu faktycznego będąca następstwem wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, dotyczyć będzie istotnych jego elementów (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

89 W orzecznictwie podkreśla się również, że ocena prawna może także dotyczyć stanu faktycznego, a w szczególności poprawności lub wadliwości określonych, poczynionych w sprawie przez organy administracji (podatkowe) ustaleń faktycznych. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10).

90 Z uwagi na powyższe, rozpoznając przedmiotową skargę tut. Sąd jest związany oceną stanu prawnego i faktycznego, zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2013r.

91 W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że Sąd pierwszej instancji nie był zwolniony od ustosunkowania się do oceny w przedmiocie technicznego charakteru art. 129 ust. 2 u.g.h.

92 W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, przepis art. 129 ust. 2 u.g.h. nie ma charakteru technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy

93 nr 98/34/WE z 1998r. (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.) i jako taki nie podlegał

94 procedurze uprzedniej notyfikacji przez Komisję Europejską,

95 a zatem brak notyfikacji tego przepisu nie ma wpływu na jego obowiązywanie

96 i stosowanie.

97 Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie co do tego, że przepisy przejściowe u.g.h., w tym art. 129 ust. 2 tej ustawy, który umieszczony został w rozdziale 12 "Przepisy przejściowe i dostosowujące", nie mają charakteru technicznego, nie wymagają notyfikacji i w związku z tym mogą być stosowane. (np. wyroki NSA z dnia: 21 października 2015 r., sygn.. akt II GSK 1629/15, 3 listopada 2015 r. II GSK 2250/15; 4 listopada 2015 r.; sygn.. akt II GSK 58/14;17 listopada 2015 r. sygn.. akt II GSK 2036/15; 4 grudnia 2015 r. sygn.. akt II GSK 2692/15).

98 Stanowisko to należy w pełni podzielić.

99 Podkreślenia wymaga, że w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach Fortuna

100 i inni, TSUE stwierdził, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych

101 w odniesieniu do automatów do gier o niskich wygranych nie należą do kategorii "specyfikacji technicznych", ani "zakazów produkcji przywozu i wprowadzania do obrotu" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. W pkt 35 omawianego wyroku zakwalifikował przepisy przejściowe do kategorii tzw. "innych wymagań". Te "inne wymagania", według art. 1 pkt 3 dyrektywy, to wymagania nałożone na produkt, m.in. dotyczące użytkowania produktu, które mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. W wyroku tym nie przesądzono, że przepisy przejściowe omawianej ustawy są "przepisami technicznymi", a jedynie wyjaśniono, jak należy rozumieć techniczny charakter przepisów. Trybunał uznał jedynie, że mogą one mieć potencjalnie, (czyli hipotetycznie) taki walor, a ustalenie w tym zakresie powierzył sądowi krajowemu, zależnie od oceny istotnego wpływu warunków wynikających z tych przepisów na właściwości produktów (automatów do gier o niskich wygranych) lub na ich sprzedaż. Oznacza to przede wszystkim, że chodzi o ocenę stopnia wpływu, ma być on bowiem "istotny", a nie jakikolwiek, zatem nie każdy wpływ, lecz jedynie znaczący

102 w swym wymiarze będzie przesądzał o charakterze technicznym spornych przepisów ustawy o grach hazardowych. Roli przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych tejże ustawy, które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń w działalności urządzania gier

103 w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym. Zauważyć również należy, że prowadzenie danego rodzaju działalności reglamentowanej nie kreuje i nie może kreować po stronie podmiotu dysponującego zezwoleniem w tym zakresie prawa do prowadzenia tejże działalności bez żadnych ograniczeń w czasie. Nie istnieje bowiem swoista ekspektatywa przedłużenia nadanego uprawnienia o charakterze reglamentowanym. Prowadzący działalność musi się liczyć z tym, iż ustawodawca, kierując się np. względami bezpieczeństwa, nie będzie bez żadnych ograniczeń

104 w czasie, dozwalał na prowadzenie działalności danego rodzaju w dotychczasowej postaci. Rzecz jasna, że ewentualne ograniczenia muszą następować

105 z poszanowaniem zasady praw słusznie nabytych, co zdaniem Sądu, w omawianym zakresie zostało przez ustawodawcę krajowego spełnione (por. wyrok NSA

106 z II GSK 2459/14). W wyroku tym NSA wskazał, że - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r. (sygn. akt II GSK 1629/15), przepisy przejściowe są funkcją wyprowadzanej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Przepisy przejściowe, co do zasady, pozwalają na pełną realizację dotychczasowych zezwoleń i chronią, do czasu ich wygaśnięcia, przed skutkami nowej ustawy o grach hazardowych. Nie ograniczają też dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych na podstawie posiadanych zezwoleń. W wyroku TSUE z 11 czerwca 2015 r., C-98/14, Trybunał stwierdził, że podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, ale jedynie kwestionować sposób wprowadzenia takich zmian (pkt 78). Ponadto, zasada pewności prawa nie wymaga braku zmian ustawodawczych, ale wymaga

107 w szczególności, aby ustawodawca wziął pod uwagę szczególną sytuację podmiotów

108 i w razie potrzeby odpowiednie stosowanie nowych przepisów prawnych (pkt 79).

109 Z powyższych względów, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, brak jest podstaw do przypisania przepisowi przejściowemu, jakim jest art. 129 ust. 2 u.g.h. charakteru technicznego. Dlatego brak notyfikacji tego przepisu Komisji Europejskiej nie może prowadzić do odmowy jego zastosowania w odniesieniu do skarżącej Spółki.

110 Należy zaakcentować, że wyznaczone w przepisach przejściowych granice zachowania dotychczasowych uprawnień (do czasu wygaśnięcia udzielonych zezwoleń), związane z zastąpieniem zezwoleń koncesjami na prowadzenie kasyna gry, siłą rzeczy nie pozwalają na wydawanie, po wejściu w życie nowej ustawy, nowych zezwoleń na starych zasadach. Nie znaczy to jeszcze, że wprowadzają zakaz wydawania nowych zezwoleń, ponieważ taki zakaz wynika z przepisów merytorycznych, wprowadzających zmiany dotyczące działalności w zakresie gier hazardowych. Przedstawiony sposób rozumienia przepisów przejściowych znajduje potwierdzenie w spostrzeżeniu, że ich brak (pominięcie przez ustawodawcę albo odmowa zastosowania), niczego nie zmieniłby w sytuacji podmiotów, które złożyły wniosek o zezwolenie pod rządami poprzedniej ustawy. Na gruncie nowej ustawy, ze względu na treść art. 118 u.g.h., podmioty te nie mogą uzyskać zezwolenia, nawet jeżeli wniosek o zezwolenie został złożony przed wejściem w życie tej ustawy, ponieważ ww. przepis nakazuje stosowanie ustawy nowej, zaś ta nie przewiduje w ogóle wydawania zezwoleń i nie dopuszcza możliwości prowadzenia takiej działalności na podstawie zezwolenia. Przewiduje natomiast w art. 6 ust. 1 u.g.h. wymaganie posiadania koncesji na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Ponadto zauważyć należy, że skoro treść przepisu odnosi się do zezwoleń, to tym samym nie może być łączona

111 z produktem. Zatem treść tego przepisu należy oceniać w powiązaniu z art. 6 ust. 1 u.g.h., a nie z ograniczeniami, jakie wynikają na gruncie u.g.h. w związku z miejscem

112 i formą prowadzenia działalności, z czym mamy do czynienia w art. 14 ust. 1 u.g.h.

113 W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.