Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 stycznia 2017 r., II SA/Lu 713/16
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 stycznia 2017 r., II SA/Lu 713/16
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] i umarza postępowanie administracyjne; II. przyznaje adwokat K. W. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu.
Uzasadnienie
2 Sygn. akt II SA/Lu [...]
U Z A S A D N I E N I E
3 We wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. Z. W. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o "zorganizowanie i świadczenie usług specjalistycznych opiekuńczych (...) w wymiarze: 6 godzin codziennie, okres – na stałe".
4 Po rozpatrzeniu powyższego wniosku działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] przyznał Z. W. świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi świadczonych w miejscu zamieszkania przez Stowarzyszenie Opiekuńcze "N.", ul. [...], [...] L. od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. w wymiarze: 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie (z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych). Odpłatność za przyznane usługi, jaką obciążono Z. W., określono w wysokości 3 % kosztu usługi za 1 godzinę, tj. [...] zł.
5 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. W., utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.
6 Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 388/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uwzględniając skargę Z. W., uchylił powyższą decyzję ostateczną, a także utrzymaną nią w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
7 W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy obu instancji, przyznając skarżącemu specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi we wskazanym wyżej rozmiarze, w istocie nie wyjaśniły w ogóle okoliczności, które zadecydowały o takim właśnie ich rozmiarze. Sąd zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, iż w okresie poprzednim Z. W. miał przyznane przedmiotowe usługi w wymiarze 5 dni w tygodniu po 6 godzin (decyzje Wójta Gminy [...]: z [...] stycznia 2011 r. Nr OPS [...] i z [...] lutego 2012 r. Nr [...]). W ocenie WSA w Lublinie tak drastyczne ograniczenie tego wymiaru przez decyzję organu pierwszej instancji utrzymaną w mocy decyzją SKO w L. wymagało szczególnie jednoznacznego wskazania konkretnych okoliczności zmian w stanie faktycznym, które o tym zadecydowały.
8 Zastrzeżenia Sądu wzbudziło także rozstrzygnięcie o ustaleniu odpłatności za przyznane usługi. Sąd uznał bowiem, że przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wyliczenie tej kwoty (31,20 zł w skali miesiąca) wskazuje, że przyjęto, iż usługi będą świadczone przez 6 godzin dzienne 10 dni w miesiącu, podczas gdy według sentencji decyzji przyznano usługi w wymiarze 3 godzin dziennie, a ilość dni w miesiącu, w których te usługi będą świadczone wyniesie 9 (przy dwóch dniach w tygodniu).
9 Powyższy wyrok stał się prawomocny, albowiem złożoną od niego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 721/14.
10 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy upoważniony do orzekania przez Wójta Gminy [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] przyznał Z. W. nieodpłatnie specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie (z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych) w okresie od [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. (pkt 1 sentencji decyzji). Jednocześnie organ pierwszej instancji ustalił, że usługi te będą świadczone w miejscu zamieszkania przez Stowarzyszenie Opiekuńcze "N.", ul. [...], [...], a ich zakres przedmiotowy obejmie:
11 1) Uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, w tym zwłaszcza:
12 a) kształtowanie umiejętności zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i umiejętności społecznego funkcjonowania, motywowania do aktywności leczenia i rehabilitacji, prowadzenie treningów umiejętności samoobsługi i umiejętności społecznych oraz wspieranie, także w formie asystowania w codziennych czynnościach życiowych, w szczególności takich jak:
13 - samoobsługa zwłaszcza wykonywanie czynności gospodarczych i porządkowych w tym umiejętność utrzymania i prowadzenia domu,
14 - dbałość o higienę i wygląd,
15 - utrzymanie kontaktów z domownikami oraz ze społecznością lokalną,
16 - wspólne organizowanie i spędzanie czasu wolnego,
17 b) interwencje i pomoc w życiu i w rodzinie, w tym:
18 - pomoc w radzeniu sobie w sytuacjach kryzysowych,
19 - poradnictwo specjalistyczne, interwencje kryzysowe, wsparcie psychologiczne, rozmowy terapeutyczne,
20 - doradztwo, koordynacja działań innych służb na rzecz rodziny, której członkiem jest osoba uzyskująca pomoc w formie specjalistycznych usług,
21 - kształtowanie pozytywnych relacji osoby wspieranej z osobami bliskimi, współpraca z rodziną
22 - kształtowanie odpowiednich postaw wobec osoby chorującej niepełnosprawnej,
23 c) pomoc w gospodarowaniu pieniędzmi, w tym:
24 - nauka planowania budżetu, asystowanie przy ponoszeniu wydatków,
25 - zwiększenie umiejętności gospodarowania własnym budżetem oraz
26 usamodzielnianie finansowe,
27 2) Pielęgnację - jako wspieranie procesu leczenia w tym:
28 a) pomoc w dostępie do świadczeń zdrowotnych,
29 b) uzgadnianie i pilnowanie terminów wizyt lekarskich, badań diagnostycznych,
30 c) pomoc w wykupywaniu lub zamawianiu leków w aptece,
31 d) pilnowanie przyjmowania leków oraz obserwowanie ewentualnych skutków ubocznych ich stosowania,
32 e) pomoc w dotarciu do placówek służby zdrowia
33 3) Pomoc mieszkaniową, w tym:
34 a) w organizacji drobnych remontów, adaptacji, napraw,
35 b) kształtowanie właściwych relacji osoby uzyskującej pomoc z sąsiadami.
36 W odwołaniu od powyższej decyzji Z. W. zarzucił organowi pierwszej instancji bezprawne działanie oraz zakwestionował sens "orzekania w 2016 r. wstecz". Podniósł ponadto, że organ dopuścił się fałszowania ustaleń w sprawie, w szczególności dotyczących jego stanu zdrowia i sytuacji mieszkaniowej.
37 Po rozpatrzeniu odwołania Z. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej i § 4 ust. 3 i 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części obejmującej jej pkt 1 i w tym zakresie orzekło o przyznaniu Z. W. nieodpłatnie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie (z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych) w okresie od [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] sierpnia 2013 r. W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał natomiast decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
38 W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że charakter pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi ma to do siebie, że nie mogą być one świadczone wstecz. Z tego powodu nie jest możliwe przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych wstecz, czy też zwiększenie lub zmniejszenie wstecz ich wymiaru lub zakresu przedmiotowego, o ile były przyznane. Jednakże, zdaniem organu drugiej instancji, w sytuacji, gdy usługi takie były świadczone, możliwe jest po uchyleniu decyzji je przyznającej, przyznanie takich samych usług (wymiar, przedmiot), na okres, w jakim były świadczone. Kolegium zwróciło uwagę, że z decyzji organu pierwszej instancji wynikało, iż na rzecz Z. W. specjalistyczne usługi opiekuńcze w 2013 r. były wykonywane do sierpnia 2013 r. Wnioskodawca osobiście zrezygnował natomiast z tych usług od września 2013 r., nie podając przyczyny rezygnacji. Zdaniem organu w tej sytuacji możliwe jest przyznanie usług na okres, w jakim były faktycznie świadczone i w wymiarze i zakresie przedmiotowym w jakim były przyznane, natomiast nie ma uzasadnienia logicznego przyznawanie usług na okres od [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r., skoro w okresie od 1 września do [...] grudnia 2013 r. usługi te nie były świadczone. Przyznanie usług wstecz na ten okres spowodowałoby bowiem niewykonalność decyzji w tej części w dniu jej wydania.
39 Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję ostateczną, domagając się jej "pilnego skasowania". Skarżący zakwestionował zasadność wydawania decyzji "na niecały rok" oraz podkreślił, że "wyrok WSA-NSA wiąże organy SKO-OPS".
40 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
41 Odnosząc się do treści skargi Kolegium podniosło, że zaskarżona decyzja uwzględnia odpowiednio zalecenia sądów administracyjnych. Organ podkreślił, że aktualnie Z. W. na mocy decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr OPS [...]/1/2016 ma przyznane nieodpłatnie specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie (z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych) w okresie od [...] lutego 2016 r. do [...] grudnia 2016 r.
42 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
43 Na wstępie podkreślić trzeba, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
44 Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
45 Kontrolowane rozstrzygnięcia zapadły na skutek wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2012 r., w którym domagał się on przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych. Jak już wskazano w przedstawionym powyżej opisie przebiegu postepowania w niniejszej sprawie, wniosek ten został pierwotnie rozpatrzony decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2013 r., przyznającą skarżącemu wnioskowane usługi w określonym wymiarze na okres od [...] stycznia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. Decyzja ta, wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r., została następnie uchylona prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 388/13. Z uwagi na wskazany przebieg postępowania, wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2016 r. oraz mająca charakter częściowo reformatoryjny, zaskarżona obecnie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maj 2016 r., zostały wydane już po upływie okresu na jaki skarżącemu ostatecznie przyznano wnioskowaną pomoc (tj. okresu od [...] stycznia 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r.).
46 Wyjaśnić należy, że specjalistyczne usługi opiekuńcze, które mogą być wykonywane w miejscu zamieszkania beneficjenta lub w ośrodkach wsparcia, należą do tzw. świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. "m" ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm., dalej jako "u.p.s."). Warunki przyznawania tego rodzaju świadczeń określone zostały w art. 50 u.p.s., który w ust. 1 stanowi, że pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. W ust. 4 tego artykułu sprecyzowano, że specjalistyczne usługi opiekuńcze to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym.
47 Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 966/10 (LEX nr 784374), w myśl art. 106 ust. 3 u.p.s., świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z wymaganą dokumentacją. Uregulowanie to nie obejmuje świadczeń niepieniężnych. Świadczenie w formie usług opiekuńczych, tak jak inne świadczenia niepieniężne, mogą być przyznawane jedynie na przyszłość. Wykładnię tę wzmacnia brzmienie art. 50 ust. 5 u.p.s., według którego, ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia.
48 Przytoczony pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, ma wprost zastosowanie również gdy chodzi o reguły przyznawania specjalistycznych usług opiekuńczych. Zarówno bowiem w przypadku usług opiekuńczych (zwykłych) jak i specjalistycznych usług opiekuńczych, z istoty tych świadczeń wynika, że nie mogą być one przyznane z datą wsteczną. Nie jest także możliwe przyznawanie takich świadczeń ze znacznym wyprzedzeniem czasowym. O przyznaniu usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych decyduje bowiem aktualna sytuacja osoby uprawnionej, ustalona przed wydaniem decyzji.
49 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro Z. W. – jak podano w treści odpowiedzi na skargę – odrębną decyzją przyznano już specjalistyczne usługi opiekuńcze na dalszy okres świadczeniowy, niż będący przedmiotem niniejszej sprawy (tj decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr OPS [...]/1/2016 na okres od [...] lutego 2016 r. do [...] grudnia 2016 r.), to w toku ponownego rozstrzygania sprawy przyznania przedmiotowych świadczeń w roku 2013 r. należało uznać, że ponowne przyznanie przedmiotowych świadczeń na ten okres nie jest już możliwe. Okoliczność ta uzasadniała przyjęcie, że postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Wbrew natomiast stanowisku organu odwoławczego, bez znaczenia dla powyższej oceny pozostawała kwestia rzeczywistej realizacji przedmiotowych świadczeń w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r. Okoliczność, iż skarżący przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. częściowo wykorzystał świadczenia przyznane mu na jej mocy, nie uzasadniała ponownego przyznania mu - obecnie wstecz - świadczeń już zrealizowanych. Orzekając o przyznaniu przedmiotowych świadczeń wstecz organy administracji obu instancji naruszyły dyspozycję art. 50 ust. 5 u.p.s. poprzez jego błędne zastosowanie, a także dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, zaś uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Jedynym właściwym rozstrzygnięciem w zaistniałym stanie rzeczy mogło być umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego.
50 Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i jednocześnie, w ramach uprawnienia przewidzianego w art. 145 § 3 powołanej ustawy, umorzył postępowanie administracyjne.
51 Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu znajduje natomiast uzasadnienie w art. 250 ww. ustawy oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801) w związku z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).