Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lipca 2016 r., II SA/Lu 548/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lipca 2016 r., II SA/Lu 548/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji

Uzasadnienie

2 W dniu [...] r. D. K. przesłał drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie przez Naczelnika Urzędu Celnego w L. informacji publicznej poprzez:

3 1) podanie imion i nazwisk funkcjonariuszy Służby Celnej pracujących w Urzędzie Celnym w L., wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne i którzy zostali zawieszeni w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od [...] r. do [...] r.;

4 2) doręczenie skanu jednej dowolnej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. lub Dyrektora Izby Celnej w B. P., wydanej w okresie od [...] r. do [...] r. w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, przy czym wnioskodawca zażądał, żeby skan decyzji nie został poddany anonimizacji.

5 Jednocześnie D. K. wskazał, by żądane informacje przesłać mu na podany we wniosku adres e-mail.

6 Decyzją dnia [...] r., znak: [...] Naczelnik Urzędu Celnego w L., działając na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ustawy z dnia [...] r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), odmówił udostępnienia D. K. żądanych informacji.

7 Organ stwierdził, że informacje te stanowią dane wrażliwe objęte szczególną ochroną zgodnie z art. 27 ust.1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, który zabrania przetwarzania danych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniową, partyjną lub związkową, danych o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach lub życiu seksualnym oraz danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatach karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. Jednocześnie organ podkreślił, że w jego ocenie, nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w ust. 2 powyższego artykułu, uzasadniających udzielenie informacji.

8 Uzasadniając odmowę udostepnienia informacji, organ powołał się ponadto na przepis art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci, dobrego imienia, oraz decydowania o swoim życiu osobistym.

9 Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania D. K., Dyrektor Izby Celnej w B. P. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i postanowił udzielić żądanej informacji.

10 W związku z tym w końcowej części uzasadnienia decyzji wskazał, że w okresie od [...] r. do [...] r. w Urzędzie Celnym w L. nie było funkcjonariuszy celnych, wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne, którego konsekwencją było zawieszenie w wykonywaniu obowiązków służbowych.

11 Organ odwoławczy podniósł, że w kwestii ochrony danych osobowych zastosowanie znajduje przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne oraz mających związek z pełnieniem funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05). Organ podkreślił, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest także funkcjonariusz celny, tym bardziej, że według art. 133 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusz, w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych w Kodeksie karnym.

12 Skargę na powyższą decyzję wniósł D. K., żądając jej uchylenia w całości, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L..

13 Skarżący podniósł, że jego żądanie nie dotyczy kwestii z życia prywatnego, lecz jest związane z działalnością zawodową funkcjonariuszy publicznych, jakimi są funkcjonariusze Służby Celnej. Ponadto podniósł, że przepisem podstawowym dla interpretacji pojęcia funkcjonariusza publicznego i osoby pełniącej funkcję publiczną jest art. 115 § 19 Kodeksu karnego, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba, że wykonuje równocześnie czynności usługowe, a także inna osoba, której obowiązki i uprawnienia w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. W ocenie skarżącego, na podstawie definicji funkcjonariusza publicznego można stwierdzić, że jest nim każdy pracownik instytucji państwowej lub samorządowej, który pełni funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków, ale związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym.

14 W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

16 Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w jej treści, dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

17 W myśl bowiem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie.

18 Kluczowe zagadnienie w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny dopuszczalności udostępnienia informacji publicznej przez organ odwoławczy w drodze decyzji reformatoryjnej, podjętej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

19 W pierwszej kolejności podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, mając charakter ustawy szczególnej, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to właśnie jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej tak stanowią (tak m. in. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 1919/14, z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 773/14, z dnia 3 października 2014 r., I OSK 431/14 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

20 Analiza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 16, prowadzi do wniosku, że w sprawach dostępu do informacji publicznej forma decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy kodeksowe, zastrzeżona jest wyłącznie dla rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe odesłanie skutkuje jednocześnie koniecznością wyłączenia stosowania przepisów kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji (tak w wyrokach NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 1967/13; z dnia 6 grudnia 2012 r., I OSK 2034/12; 24 maja 2006 r., I OSK 601/05 opubl. w CBOSA).

21 Natomiast uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sprowadzające się do udzielenia żądanej informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, następuje w drodze czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.).

22 Powyższe oznacza, że w razie wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, organ drugiej instancji, kontrolujący taką decyzję w postępowaniu odwoławczym, nie jest upoważniony do wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzji o udostepnieniu informacji, nawet gdy uzna, że odmowa udostępnienia informacji przez organ pierwszej instancji jest niezasadna (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 69).

23 Brak jest podstaw prawnych do zastępowania czynności materialno-technicznej decyzją administracyjną. Oznaczałoby to bowiem wprowadzenie dwóch odmiennych form działania administracji publicznej w odniesieniu do tej samej sprawy - informacja publiczna byłaby udostępniana raz w drodze czynności materialno-technicznej, a innym razem w drodze decyzji administracyjnej (por. S.Szuster, Komentarz do art.16 ustawy o dostępie do informacji publicznej [w:] M. Kłaczyński, S. Szuster, Dostęp do informacji publicznej. Komentarz, LEX/el. 2003).

24 Podjęcie – jak to uczynił organ odwoławczy w niniejszej sprawie – decyzji reformatoryjnej, a tym samym udostępnienie informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, należy zatem traktować jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem zarówno dyspozycji art. 13 ust. 1, jak i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2012, s. 205 i nast.).

25 Stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. P. skutkuje powstaniem po stronie tego organu obowiązku ponownego rozpoznania odwołania D. K..

26 Organ odwoławczy weźmie pod uwagę, że uznanie – wbrew stanowisku organu pierwszej instancji – istnienia podstaw do udostępnienia D. K. informacji publicznej, obliguje do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej udostępnienia informacji i umorzenia postępowania przed tym organem z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.).

27 Z tych względów sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł jak w sentencji wyroku.