Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 października 2018 r., II SA/Lu 486/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 października 2018 r., II SA/Lu 486/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] Wojewoda na podstawie art. 104 § 1 i § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz.1257 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." i art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.), dalej jako "Pr. bud." - po rozpatrzeniu odwołania D. G. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...],2017 wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na usytuowaniu pawilonu - obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, bez konstrukcji stalowej i przewidzianego do przeniesienia w ciągu 180 dni, na działce oznaczonej nr geod. [...], ark. nr [...], obręb nr [...] T. L., położonej przy ul. [...] w T. L..

3 Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 W związku z pismem Urzędu Celno - Skarbowego w B. P., organ

5 I instancji dokonał w dniu [...] października 2017 r. kontroli działki nr [...]

6 w T. L., będącej w użytkowaniu wieczystym spółki jawnej "[...] T. i J. B. i stwierdził, że na tej działce znajduje się należący do firmy "[...] D. G. obiekt tymczasowy (kontener) o wymiarach zewnętrznych 4,25 x 2,65 m, usytuowany w odległości 0,50 m od zachodniej ściany budynku handlowego i w odległości 0,80 m od drogi wewnętrznej. Obiekt przeznaczony jest do gry na automatach, niezwiązany trwale z gruntem.

7 Następnie w dniu [...] października 2017 r. D. G. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] 1 dokonał zgłoszenia zamiaru budowy tego pawilonu, określając okres funkcjonowania obiektu przez 180 dni od dnia [...] listopada 2017 r.

8 Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. organ I instancji wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 pr. bud. z uwagi na to, że objęty zgłoszeniem obiekt już istnieje w miejscu wskazanym w zgłoszeniu.

9 W odwołaniu od tej decyzji D. G., reprezentowany profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez użycie instrumentów prawnych nieadekwatnych do okoliczności sprawy, niezgodnie z zasadą budzenia zaufania uczestników do władzy publicznej, a także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., podnosząc, że ze względu na krótki termin pomiędzy oględzinami obiektu

10 a wydaniem decyzji, nie miał jakiejkolwiek możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału.

11 Organ II instancji nie uwzględnił tych zarzutów i podzielając ustalenia

12 i stanowisko organu I instancji, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję tego organu.

13 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. G. domagał się stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając - podobnie, jak w odwołaniu - ich wydanie z naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przesadzonych, nieadekwatnych do okoliczności sprawy i nie realizujących zasady budzenia zaufania uczestników do władzy publicznej czynności postępowania i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku organu do zapewnienia czynnego udziału i brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia.

14 Podniósł, że zasada zaufania zakłada maksymalną humanizację stosunku jednostka - władza publiczna, która ma stanowić przeciwieństwo biurokracji i dążyć do wypracowania wzajemnego zaufania obywatela do władzy i władzy do obywatela. Organy administracji publicznej są obowiązane, w ramach wykładni zgodnej

15 z Konstytucją RP, uwzględniać, że zasada zaufania, również w aspekcie procesowym, jest zasadniczym elementem zasady demokratycznego państwa prawa. Zasada ta wyznacza standardy funkcjonowania organów administracji publicznej, które powinny działać w taki sposób, aby podstawy ich działania były zrozumiałe dla obywateli, a skutki niedopełnienia obowiązków służbowych, czy niewłaściwe prowadzenie postępowania nie może działać na niekorzyść obywateli.

16 Uzasadniając naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skarżący podniósł, że między oględzinami obiektu a wydaniem decyzji upłynęło jedynie 4 dni i skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Poza tym skarżący nie został poinformowany przez organ o prawach wynikających z tego przepisu.

17 Skarżący dodał ponadto, że konstrukcja kontenera posiada odpowiedni atest higieniczny (HK/B/0526/02/2012), wydany przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego - Państwowy Zakład Higieny, określający go jako zawierający "płyty warstwowe z dwiema okładzinami z blachy stalowej i rdzeniem ze styropianu"

18 i fizycznie przez swój charakter nie jest trwale związany z gruntem.

19 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

21 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje organów obu instancji nie zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów.

22 Sprawa dotyczy tymczasowego obiektu budowlanego, tj. pawilonu, nietrwale związanego z gruntem (co jest niekwestionowane), znajdującego się na działce oznaczonej nr geod. [...] w T. L..

23 Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud. realizacja tego obiektu wymagała zgłoszenia. W świetle bowiem art. 28 ust. 1 Pr. bud. - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które przewidują dokonania zgłoszenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego m.in. zamiaru tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce

24 w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

25 Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 5 Pr. bud., zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno - budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.

26 Z kolei w świetle art. 30 ust. 6 pkt 3 Pr. bud. - organ administracji architektoniczno - budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12,

27 w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

28 Zasadnie uznały organy, że w niniejszej sprawie zachodziła sytuacja określona w powyższym przepisie.

29 Sporny pawilon jest bowiem tymczasowym obiektem budowlanym, niepołączonym trwale z gruntem, który w dacie dokonywania zgłoszenia przez skarżącego tj. w dniu [...] października 2017 r. był już zrealizowany w miejscu wskazanym w zgłoszeniu. Okoliczność ta nie jest kwestionowana. W świetle przytoczonego art. 30 ust. 6 pkt 3 Pr. bud. organ zobowiązany był więc wnieść sprzeciw. Dodać przy tym należy, że użycie w przepisie art. 30 ust. 6 pkt 3 Pr. bud. przez ustawodawcę sformułowania "wnosi sprzeciw" oznacza, że decyzja co do wniesienia sprzeciwu nie jest pozostawiona uznaniu organu, lecz jest on zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jedna z wymienionych w tym przepisie przesłanek (zob. A. Plucińska – Filipowicz (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, komentarz do art. 30, LexOmega WKP 2018)

30 Skarżący zarzuciła natomiast, że przy wydawaniu sprzeciwu został całkowicie pominięty jako strona, gdyż nie został powiadomiony o prawach wynikających z art. 10 k.p.a.

31 Okoliczność tę bezspornie potwierdzają akta sprawy.

32 Donosząc się do tych zarzutów stwierdzić jednak należy, że istota sporu dotyczy tego, czy organ w ogóle miał obowiązek dokonywać takiego powiadomienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest bowiem jednoznaczne stanowisko, czy zgłoszenie wszczyna postępowanie administracyjne, a więc czy stosuje się przy jego rozpatrywaniu przepisy k.p.a., czy nie.

33 Sąd w składzie niniejszym stoi na stanowisku, że zgłoszenie właściwemu organowi przez inwestora zamiaru realizacji określonej budowy nie podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i nie powoduje ono wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż nie stanowi wniosku zainteresowanego podmiotu, który w myśl k.p.a. wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po dokonaniu zgłoszenia budowy jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania decyzji

34 o sprzeciwie (zob. wyrok NSA z 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie dopiero od wydania przez organ decyzji o sprzeciwie (zob. wyrok NSA II OSK 401/10). W literaturze poświęconej instytucji zgłoszenia w Prawie budowlanym wskazano, iż zgłoszenie jest wnioskiem o milczącą akceptację przez organ zgłaszanego zamierzenia budowlanego, a milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011r., II OSK 1685/11). Założeniem ustawodawcy w tym przypadku było bowiem doprowadzenie do uproszczenia, a zarazem przyśpieszenia procesu budowlanego, ze względu na brak potrzeby akceptacji zgłoszenia w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Wyrazem tego jest krótki, bowiem zaledwie 21-dniowy termin dla organu administracji przyjmującego zgłoszenie do wniesienia w formie decyzji administracyjnej sprzeciwu i to tylko w razie zaistnienia ściśle określonych ustawą przesłanek. Zgłoszenie budowy jest w istocie oświadczeniem woli składanym przez inwestora, sformalizowanym ze względu na wymogi w zakresie formy i dokumentacji, która musi być do niego dołączona, wymaganym przez ustawę w określonych wypadkach przed rozpoczęciem budowy (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia

35 7 kwietnia 2011 r., II SAB/Bk 7/11). W sprawie zgłoszenia zamierzenia budowlanego nie toczy się więc postępowanie administracyjne regulowane przepisami k.p.a. Badanie tego zgłoszenia odbywa się w oparciu o nieuregulowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wewnątrz administracyjne procedury. Jeżeli jednak organ administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 30 ust. 6 Pr. bud. zdecyduje się wnieść sprzeciw, to nastąpi wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a.

36 W związku z powyższym, do dnia wydania decyzji wnoszącej sprzeciw, organ architektoniczno – budowlany nie ma obowiązku stosowania przepisów k.p.a., w tym również dotyczących zapewnienia stronom czynnego udziału w postepowaniu. Taki obowiązek powstaje dopiero z chwilą wydania takiej decyzji.

37 Z tego powodu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Starostę [...] art. 8 i 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego zarówno o kontroli działki nr geod. [...]

38 w T. L., jak i o prawie końcowego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz składania oświadczeń i wniosków dowodowych.

39 Niezależnie od tego stwierdzić należy, że skarżący po doręczeniu mu decyzji organu I instancji, na etapie postępowania odwoławczego, w którym miał już prawo –jako strona postępowania - zapoznać się z aktami sprawy, nie kwestionował dokonanych przez organ ustaleń faktycznych i nie zgłaszał nowych dowodów.

40 W związku z tym nie podstaw do przyjęcia, że brak jego udziału w czynnościach organu architektoniczno-budowlanego, poprzedzających wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw, mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie i zapobiec wniesieniu przez organ sprzeciwu. Dodać należy, że w odniesieniu do postępowań toczących się w trybie k.p.a., w orzecznictwie przyjmuje się, że o naruszeniu zasady czynnego udziału stron, określonej w art. 10 § 1 k.p.a. można mówić tylko wtedy, gdy strona wykaże, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, a więc że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., II GSK 1142/11, wyrok NSA z dnia 12 października 2018 r., I OSK 779/18).

41 W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że organ zasadnie wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy spornego obiektu tymczasowego, gdyż obiekt ten już w dacie zgłoszenia istniał w miejscu wskazanym w zgłoszenia (art. 30 ust. 6 pkt 3 Pr. bud.). Decyzja o sprzeciwie została wydana na podstawie niekwestionowanych ustaleń faktycznych, a od wydania decyzji o sprzeciwie, a wiec od chwili wszczęcia postepowania administracyjnego toczącego się w trybie przepisów k.p.a., skarżący jako strona postępowania administracyjnego miał prawidłowo zapewnione prawo czynnego udziału i z prawa tego skorzystał wnosząc odwołanie.

42 Zarzuty skargi nie zasługują zatem na uwzględnienie, a więc skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.1302).