Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 lipca 2016 r., II SA/Lu 447/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 lipca 2016 r., II SA/Lu 447/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2016 r. sprawy ze skargi C. Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącego C. Z. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 We wniosku z dnia [...] lutego 2016 r., przesłanym drogą elektroniczną, C. Z. domagał się od Naczelnika Urzędu Celnego w Z.:

3 1) udzielenia informacji dotyczącej imion i nazwisk funkcjonariuszy Służby Celnej, pracujących w Urzędzie Celnym w B. P., wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne i którzy zostali zawieszeni w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od [...] stycznia 2014 r. do dnia 31 maja

4 2014 r.;

5 2) wydania skanu jednej dowolnej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Z. lub Dyrektora Izby Celnej, wydanej w okresie od [...] czerwca 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych.

6 Odnośnie żądania wyrażonego w pkt 2 wnioskodawca zaznaczył, iż wnosi, by skan decyzji nie został poddany anonimizacji. Jednocześnie wskazał, by żądane informacje przesłać mu na podany we wniosku adres e-mail.

7 Decyzją dnia [...] marca 2016 r., nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w Z., na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ustawy z dnia [...] września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), odmówił udostępnienia C. Z. żądanych informacji.

8 Organ stwierdził, że informacje te stanowią dane wrażliwe objęte szczególną ochroną zgodnie z art. 27 ust.1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Przepis ten stanowi, że zabrania się przetwarzania danych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniową, partyjną lub związkową, danych o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach lub życiu seksualnym oraz danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatach karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. Jednocześnie organ podkreślił, iż w jego ocenie, nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w ust. 2 powyższego artykułu, uzasadniających udzielenie informacji.

9 Organ pierwszej instancji zwrócił ponadto uwagę na przepisy Konstytucji RP tj. art. 47, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci, dobrego imienia, oraz decydowania o swoim życiu osobistym.

10 W końcowej części uzasadnienia decyzji organ podał nazwiska pracowników Urzędu Celnego w Z., którzy zajęli stanowisko w przedmiotowej sprawie.

11 Po rozpatrzeniu odwołania C. Z. od decyzji organu pierwszej instancji Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] (będącą przedmiotem skargi), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł, iż uchyla zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i postanawia udzielić żądanej informacji. W związku z wydanym rozstrzygnięciem organ w końcowej części uzasadnienia decyzji wskazał, że w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] maja 2014 r. w Urzędzie Celnym w Z. nie było funkcjonariuszy celnych, wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne, którego konsekwencją było zawieszenie w wykonywaniu obowiązków służbowych.

12 Organ odwoławczy podniósł, że w kwestii ochrony danych osobowych zastosowanie znajduje przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne oraz mających związek z pełnieniem funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia [...] marca 2006 r., sygn. akt K 17/05) Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że pełnienie funkcji publicznej wiąże się z zajmowaniem takiego stanowiska lub funkcje, w ramach których dochodzi do podejmowania działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub co najmniej do przygotowywania decyzji dotyczących innych podmiotów. W tym świetle osobą pełniąca funkcję publiczną jest także funkcjonariusz celny, tym bardziej, że według art. 133 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusz, w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych w Kodeksie karnym.

13 C. Z. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie w całości, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Z..

14 Skarżący podniósł, że jego żądanie nie dotyczy kwestii z życia prywatnego, lecz jest związane z działalnością zawodową funkcjonariuszy publicznych, jakimi są funkcjonariusze Służby Celnej. Ponadto podniósł, że przepisem podstawowym dla interpretacji pojęcia funkcjonariusza publicznego i osoby pełniącej funkcję publiczną jest art. 115 § 19 Kodeksu karnego, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba, że wykonuje równocześnie czynności usługowe, a także inna osoba, której obowiązki i uprawnienia w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą [...] umowę międzynarodową. W ocenie skarżącego, na podstawie definicji funkcjonariusza publicznego można stwierdzić, że jest nim każdy pracownik instytucji państwowej lub samorządowej, który pełni funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków, ale związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym.

15 W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

17 Na wstępie podnieść należy, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie.

18 Skarga zasługuje na uwzględnienie właśnie z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu, a dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej.

19 W niniejszej sprawie zasadnicza kwestia sprowadza się do oceny dopuszczalności udostępnienia informacji publicznej przez organ odwoławczy w drodze decyzji reformatoryjnej podjętej na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

20 W doktrynie i judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, mając charakter ustawy szczególnej, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy u.d.i.p tak stanowią (tak wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1919/14, z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 773/14, z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 431/14 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

21 Analiza przepisów u.d.i.p prowadzi jednocześnie do wniosku, że w sprawach dostępu do informacji publicznej forma decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy k.p.a., zastrzeżona jest wyłącznie dla rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Teza ta wynika wprost z treści art. 16 u.d.i.p. Uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sprowadzające się do udzielenia żądanej informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, następuje natomiast wyłącznie poprzez czynność materialno-techniczną (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Powyższe oznacza, że w razie wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie udostepnienie informacji publicznej, organ drugiej instancji, kontrolujący taką decyzję w postępowaniu odwoławczym, w tego rodzaju sprawach – nawet gdy uzna, że odmowa udostępnienia informacji przez organ pierwszej instancji jest nieuzasadniona – nie będzie uprawniony do wydania decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in principio, tj. tzw. decyzji reformatoryjnej (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 69; R. Horbaczewski, Skarga oddalona, sprawa chyba wygrana, "Rzeczpospolita" z dnia 21 czerwca 2002 r., nr 143; a także wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02 – dostępny w CBOSA). Brak jest bowiem podstaw prawnych do zastępowania czynności materialno-technicznej na drodze decyzji administracyjnej. Oznaczałoby to równocześnie nieuprawnione wprowadzenie dwóch odmiennych form działania administracji publicznej w odniesieniu do tej samej sprawy - informacja publiczna byłaby udostępniana raz w drodze czynności materialno-technicznej, a raz w drodze decyzji administracyjnej (por. S.Szuster, Komentarz do art.16 ustawy o dostępie do informacji publicznej [w:] M. Kłaczyński, S. Szuster, Dostęp do informacji publicznej. Komentarz, LEX/el. 2003).

22 Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy – rozpatrując odwołanie od wydanej w pierwszej instancji decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej – uzna taką decyzję za niezasadną (z tego powodu, że żądana informacja winna być udostępniona), może uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej (jeżeli sam stał się dysponentem żądanej informacji, wówczas bowiem jest sam zobowiązany do jej udzielenia, lecz również w formie czynności materialno-technicznej), ewentualnie uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Podjęcie – jak to uczynił Dyrektor Izby Celnej w niniejszej sprawie – decyzji reformatoryjnej, a tym samym udostępnienie informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, należy natomiast traktować jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. I.Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2012, str. 205 i nast.).

23 Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

24 Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800).