Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 listopada 2023 r., III SA/Lu 461/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 listopada 2023 r., III SA/Lu 461/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Asesor WSA Agnieszka Kosowska, , po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy P. z [...] grudnia 2022 r., nr [...], w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

3 Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

4 Decyzją z [...] grudnia 2022 r., nr [...] Wójt Gminy P. (dalej jako "organ I instancji") umorzył postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie D. w przedmiocie ustalenia granicy pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr 227/1 i 132, stanowiące własność B. K. a działkami nr 228/1 i 133, których właścicielem jest T. D. (dalej jako "skarżący"). Wójt orzekł również o przekazaniu sprawy ustalenia przebiegu spornej granicy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Janowie Lubelskim.

5 Postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek B. K..

6 Postanowieniem z [...] grudnia 2022 r. organ I instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego. Kosztami rozgraniczenia, które wyniosły łącznie 5 500,00 zł, organ I instancji na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", obciążył strony postępowania rozgraniczeniowego w następujący sposób:

7 a) B. K. – właścicielkę działek nr 227/1 i 132 - kwotą 2 750,00 zł;

8 b) T. D. – właściciela działek nr 228/1 i 133 - kwotą 2 750,00 zł.

9 W wyniku rozpatrzenia zażalenia T. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu postanowieniem z [...] czerwca 2023 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

10 W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że koszty rozgraniczenia obciążają strony będące właścicielami wszystkich rozgraniczanych nieruchomości, a właściciele nieruchomości powinni je ponieść po połowie. Organ odwoławczy powołał pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania, wszystkich właścicieli nieruchomości, także tych, którzy nie wnioskowali o przeprowadzenie rozgraniczenia i nie kwestionowali przebiegu granic. W interesie prawnym wszystkich właścicieli leży przeprowadzenie rozgraniczenia, gdy granice sąsiadujących gruntów stały się sporne.

11 Odnosząc się do sprawy organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniał spór co do przebiegu granicy. Spór dotyczył odcinka wyznaczonego od punktu granicznego nr 09 i 1 do punktu nr 2 oraz od punktu nr 15 do punktów nr 05 i 17. W pozostałym zakresie strony ustaliły granicę według zgodnego oświadczenia. Powyższe wynikało z protokołu granicznego, opinii geodety dotyczącej części przebiegu granicy między działkami nr 133 i 132 oraz decyzji Wójta z [...] grudnia 2022 r. Sprawa została z urzędu przekazana do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w Janowie Lubelskim w zakresie ustalenia przebiegu granic na spornym odcinku.

12 Organ odwoławczy stwierdził, że koszty prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego zostały ustalone na podstawie rachunku, wystawionego przez uprawnionego geodetę dokonującego czynności ustalenia przebiegu granic w niniejszej sprawie. Koszty te poniósł w imieniu stron organ I instancji. Organ odwoławczy uznał za uzasadnione obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego nie tylko stronę, która wnioskowała o rozgraniczenie, ale także uczestnika postępowania - właściciela działek sąsiadujących z działką rozgraniczaną - T. D.. Koszty te podzielone zostały po połowie, według zasady ukształtowanej w praktyce orzekania o kosztach rozgraniczenia w postępowaniu administracyjnym i zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych.

13 Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu wniósł T. D..

14 Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

15 Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

16 1) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów za zażalenia i podnoszonych argumentów oraz przytoczonego orzecznictwa sądowego;

17 2) art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 152 k.c., poprzez ustalenie, że wszyscy zainteresowani w sprawie, a więc wnioskująca o rozgraniczenie B. K. i uczestnik T. D. mają interes w rozgraniczeniu ich nieruchomości, w sytuacji gdy postępowanie zostało wszczęte wyłącznie w interesie wnioskodawczyni, brak było sporu co do przebiegu granicy, gdyż granica pomiędzy nieruchomościami o numerach ewidencyjnych 227/1 i 132 oraz 228/1 i 133 wynikała ze stanu użytkowania na gruncie, od kilkudziesięciu lat.

18 W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że żądanie rozgraniczenia przez wnioskodawczynię jest działaniem zbędnym, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie ma sporu co do przebiegu linii granicznej miedzy sąsiednimi nieruchomościami.

19 Skarżący podniósł, że koszty rozgraniczenia powinny zostać rozdzielone równomiernie jedynie w odniesieniu do tej części granicy, której przebieg okazał się obiektywnie sporny lub niepewny, a więc co do której w wyniku postępowania rozgraniczeniowego nastąpiła korekta punktów i linii granicznych.

20 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

22 Skarga podlega oddaleniu.

23 Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonych jako działki nr 227/1 i 132 z działkami nr 228/1 i 133. Organ ustalił wysokość kosztów na kwotę 5 500,00 zł i obciążył tymi kosztami właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, ustalając, że koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiednich nieruchomości po połowie, tj. po 2 750,00 zł.

24 Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.), dalej: "ustawa" oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453).

25 Celem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 ustawy). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 wskazanej ustawy, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy (art. 31 ust. 1 ustawy). Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia.

26 Przytoczone przepisy wskazują na zasadę udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. W konsekwencji koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Należą one do kosztów postępowania administracyjnego.

27 Przepisy ustawy oraz przepisy rozporządzenia nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, ani sposobu ich rozliczania. Stosuje się w tym przypadku przepisy Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej: "k.p.a."

28 Zgodnie z art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 261 § 2 k.p.a.).

29 Stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 k.p.a.). W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania (art. 262 § 1 i 2 k.p.a.).

30 Przepis art. 262 § 1 k.p.a. ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Wskazany przepis stanowi podstawę do orzekania o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. Przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie nakładają bowiem na organ administracji publicznej obowiązku ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

31 Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.).

32 Zasady rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w szczególności zasady obciążania tymi kosztami uczestników postępowania o rozgraniczenie określone zostały w orzecznictwie sądów administracyjnych.

33 Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (opubl. w ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26) wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny – obciążyć kosztami rozgraniczenia strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Pogląd o zasadności obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli rozgraniczanych nieruchomości utrwalony jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 1744/17, I OSK 2885/15 i I OSK 48/16, I OSK 2341/20, I OSK 1563/20, I OSK 1967/20, I OSK 931/21).

34 Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale, udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne.

35 W niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek B. K.. Wniosek o rozgraniczenie dotyczył nieruchomości oznaczanych numerami 227/1 i 132 (własność wnioskodawczyni) z nieruchomościami o numerach 228/1 i 133 (własność skarżącego T. D.).

36 Podkreślić należy, że zgodnie z art. 153 Kodeksu cywilnego rozgraniczenie przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne. Z akt sprawy wynika, że między wnioskodawczynią a skarżącym istniał spór dotyczący przebiegu linii granicznej między wyżej wymienionymi działkami, pomimo że skarżący w toku postępowania administracyjnego i w skardze oświadczył, że nie ma sporu co do przebiegi linii granicznej.

37 Istnienie sporu o granicę potwierdza sporządzona przez geodetę dokumentacja rozgraniczeniowa. Z akt sprawy wynika, że geodeta ustalił przebieg granicy w oparciu pomiary na gruncie i analizę danych zawartych operacie z założenia ewidencji gruntów [...] z 1967 r., operacie nr [...] z modernizacji ewidencji gruntów i budynków oraz zachowanej osnowy kompleksowej. Geodeta stwierdził, że na podstawie zgodnego oświadczenia stron ustalono częściowo przebieg granicy, od punktu nr 2 przez punkty 3, 6, 12 do punktu nr 15 oraz przez punkt nr 9 między punktami 6 i 12. Nie doszło zaś do ustalenia przebiegu granicy na odcinku od punktu granicznego nr 9 i 1 do punktu nr 2 oraz od punktu nr 15 do punktów 05 i 17. Odnośnie do spornego odcinka między działkami o numerach 133 i 132 wnioskodawczyni wskazywała, że odcinek ten przebiega od punktu 09 do punktu 2 oraz punktu 15 do punktu 05. Skarżący wskazywał zaś, że granica na spornym odcinku biegnie od punktu 1 do punktu 2 oraz od punktu 15 przez punkt 16 do punktu 17. Dodatkowo w opinii z [...] listopada 2022 r. dotyczącej części przebiegu granicy między działkami 133 i 132 geodeta stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy odnośnie do przebiegu granicy na spornych odcinkach jest niewystarczający do ustalenia granic na jego podstawie. Wskazał, że dowody wynikające z dokumentacji z 1967 r. na spornych odcinkach są sprzeczne z dowodami wynikającymi z użytkowania gruntu ze względu na to, że granica na tych odcinkach przyjęta do uwłaszczeń nie uwzględniała budynków gospodarczych, które zostały wybudowane, według oświadczeń stron, między rokiem 1967 a 1972. Granica z dokumentów przyjęta do uwłaszczeń na tych odcinkach przecina istniejące budynki, co oznacza, że nie uwzględnia ówczesnego stanu posiadania, czyli nie określa faktycznego zasięgu własności. Następnie decyzją z [...] grudnia 2022 r. Wójt Gminy P. umorzył postępowanie o rozgraniczenie wskazanych nieruchomości i przekazał sprawę ustalenia przebiegu spornej granicy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Janowie Lubelskim.

38 W tych okolicznościach nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że w istocie rozgraniczenie było zbędne. Przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe jednoznacznie wskazało na spór co do przebiegu granicy.

39 Podsumowując, ustalenie granicy we właściwym dla tego celu postępowaniu rozgraniczeniowym niewątpliwie pozostawało w interesie zarówno wnioskodawczyni, jak i skarżącego. Trudno uznać, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji o rozgraniczeniu nie dotyczyło interesu prawnego skarżących, skoro efektem takiego postępowania jest ustalenie granicy, czyli ustalenie zasięgu wykonywania prawa własności do wydzielonych tymi granicami terenów.

40 Wyliczenie składników kosztów postępowania, zostało zawarte w art. 263 § 1 k.p.a., który stanowi, że do tych kosztów zalicza się koszty podroży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych.

41 W toku postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego decyzją z [...] grudnia 2022 r., kosztami postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie stron, były koszty stanowiące wynagrodzenie geodety, wyłonionego w procedurze ofertowej. Kwota wynagrodzenia za czynności rozgraniczeniowe wynika z umowy z dnia [...] marca 2022 r. (k. 23 akt adm.) zawartej z geodetą, aneksowanej [...] września 2022 r. (k. 28 akt admin.). Procedura wyłonienia geodety nie budzi wątpliwości. Jak wynika z akt sprawy, organ poinformował strony – B. K. i T. D. w piśmie z [...] marca 2022 r. o wyborze geodety i o wysokości wynagrodzenia geodety (k. 17 akt adm.). Skarżący w toku postępowania nie kwestionował wysokości tych kosztów. Również organ nie miał podstaw do kwestionowania wskazanej przez geodetę kwoty. Wynagrodzenie w kwocie 5 500,00 zł odpowiada cenom rynkowym i nie może być uznane za wygórowane.

42 W świetle powyższych rozważań prawidłowe jest stanowisko organu, że koszty rozgraniczenia w sprawie niniejszej powinni ponieść właściciele wszystkich rozgraniczanych nieruchomości, a zatem połowę kosztów (2 750,00 zł) powinna ponieść wnioskodawczyni, a drugą połowę kosztów – skarżący (czyli też 2 750,00 zł). Powyższe ustalenie kosztów postępowania wynikało z obowiązującej na gruncie prawa cywilnego zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu i utrzymywaniu stałych znaków granicznych oraz że ponoszą po połowie koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania znaków granicznych.

43 Rozdzielenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego po połowie nie narusza art. 262 § 1 k.p.a.

44 W ocenie sądu, wbrew stanowisku skarżącego, koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały ustalone i rozdzielone prawidłowo. W toku kontroli zaskarżonego postanowienia, sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które by dawało podstawę do uwzględnienia skargi. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy. Rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Zaskarżone postanowienie zawiera szczegółową argumentację i wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.

45 Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. ).

46 Sprawa niniejsza została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.