Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 lutego 2015 r., III SA/Lu 1034/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 lutego 2015 r., III SA/Lu 1034/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR), utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przyznania Z. B. płatności dla obszarów Natura 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej.

3 Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

4 Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Z. B. wniósł o rekompensatę za utracone dochody na obszarze Natura 2000 "K." stanowiącym jego własność. Skarżący podkreślił, że obszar ten objęty został obowiązkiem ochrony na podstawie decyzji Komisji nr 2011/64/UE z dnia 10 stycznia 2011 r. co uzasadnia żądanie rekompensaty na podstawie art. 30 rozporządzenia WE nr 1305/2013. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że "nie będzie brał udziału w procedurach MRiRW oraz ARiMR na podstawie art. 28 rozporządzenia nr 1305/2013", ponieważ działania te są niedopuszczalne.

5 Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że płatności dla obszarów Natura 2000 przewidziane zostały w art. 5 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 z późn. zm.), jednak Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wydał rozporządzenia określającego szczegółowe warunki i tryb przyznawania dopłat wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 13 ustawy. W związku z tym nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie przyznania płatności.

6 W wyniku wniesionego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR, utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] sierpnia 2014 r.

7 W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła okoliczność, która w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpoznania żądania w trybie administracyjnym. Co prawda zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich program obejmuje działania płatności dla obszarów Natura 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej, jednak Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wydał rozporządzenia określającego szczegółowe warunki i tryb przyznawania wpłaty dla tego działania, do czego zobowiązywał go art. 29 ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że rozporządzenie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i jego brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy przez organ administracji, który nie jest upoważniony do uzupełniania przepisów. Organy administracji mogą działać tylko na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

8 Pismem z dnia [...] października 2014 r. Z. B. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W uzasadnieniu skargi Z. B. powołał się na rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r., Nr 347, s. 487), dalej: rozporządzenie nr 1305/2013. Zarzucił, że zwłoka właściwego organu w wydaniu rozporządzenia określającego szczegółowe warunki i tryb przyznawania płatności nie może naruszać jego uprawnień. Skarżący podkreślił, że zarówno Minister Rolnictwa, zobowiązany do wydania rozporządzenia, jak i Komisja Europejska, będąca strażniczką traktatów pozostają w bezczynności, co naraża go na szkodę.

9 W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

10 Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. skarżący szczegółowo przedstawił swoje stanowisko w sprawie, podkreślając, że organy państwa dopuściły się zaniechania legislacyjnego. Podkreślił, że nie zamierza występować o płatności rolnośrodowiskowe, w których uwzględnione są pakiety związane z ochroną obszarów Natura 2000, ponieważ byłoby to wyłudzeniem środków unijnych. W ocenie skarżącego państwo członkowskie nie może łączyć działań w ramach pomocy rolnośrodowiskowej z programem Natura 2000. Skarżący podniósł również, że płatności w ramach pakietów rolnośrodowiskowych nie stanowią pełnej rekompensaty dla właścicieli gruntów położonych na obszarach Natura 2000, zobowiązanych do stosowania dzi8ałań ochronnych.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

12 Skarga nie może być uwzględniona, aczkolwiek nie sposób odmówić skarżącemu racji, gdy zarzuca, że minister właściwy do spraw rozwoju wsi nie wywiązał się z wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, obowiązku wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich.

13 Brak przepisów szczegółowych nie daje jednak podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 61 a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania".

14 W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest pogląd, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/141 i z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 oraz wyroki wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 65/14 i z 10 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/14, w Szczecinie z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1285/13).

15 W wyroku z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/141 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie, co ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej wniosku. Przepis art. 104 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej przez organ.

16 Taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej. Obowiązujące przepisy nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania odrębnej płatności dla obszarów Natura 2000. Wprawdzie ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wymienia w art. 5 ust. 1 pkt 13 płatności dla obszarów Natura 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej jako jedno z działań realizowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich, jednak działanie to nie jest w realizowane w postaci odrębnej płatności dla obszarów Natura 2000, przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

17 Rację ma skarżący, że przepisy unijne przewidują płatności dla obszarów Natura 2000. Zarówno poprzednio obowiązujące rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE z 2005 r., Nr L 277, s. 1), jak i obowiązujące od dnia 1 stycznia 2014 r. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE z 2013 r., Nr L 347, s. 487) przewidują - w ramach działań mających na celu realizację priorytetów unijnych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich - płatności dla obszarów Natura 2000, mające na celu rekompensowanie rolnikom dodatkowych kosztów i utraconych dochodów wynikających z niedogodności na danych obszarach związanych z wdrażaniem dyrektyw w sprawie ochrony dzikiego ptactwa i siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (art. 38 rozporządzenia nr 1698/2005 i art. 30 rozporządzenia nr 1305/2013).

18 Należy jednak podkreślić, że zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 1685/2005 oraz art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013 rozporządzenia te ustanawiają ogólne zasady i przepisy regulujące wsparcie Unii dla rozwoju obszarów wiejskich, finansowane z EFRROW, określają cele, do realizacji których ma przyczyniać się polityka rozwoju obszarów wiejskich, priorytety unijne w zakresie polityki rozwoju obszarów wiejskich oraz działania (w rozporządzeniu nr 1698/2005: "środki"), jakie należy podjąć w celu realizacji polityki rozwoju obszarów wiejskich.

19 Oba rozporządzenia zakładają, że określony w nich cel, jakim jest rozwój obszarów wiejskich wymaga wsparcia ze strony Unii, bowiem cel ten nie może być osiągnięty w sposób zadowalający przez państwa członkowskie. Cel ten może być lepiej i skuteczniej realizowany na poziomie Unii. Jednak to poszczególne państwa członkowskie opracowują w oparciu o unijne rozporządzenia strategie i programy rozwoju obszarów wiejskich, w których określają działania, jakie będą podejmować w celu realizacji priorytetów unijnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich i na ich podstawie przyjmują przepisy szczegółowe mające na celu realizację programu. Jest to zgodne z zasadą pomocniczości, wyrażoną w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej.

20 W Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, stanowiącym załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2007 r. w sprawie Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (M.P. Nr 94, poz. 1035) w pkt 5 zatytułowanym: "Informacje na temat osi i działań proponowanych w ramach każdej osi oraz ich opisy" stwierdzono, że w ramach PROW na lata 2007-2013 przewiduje się uruchomienie działania pt. "Płatności dla obszarów Natura 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej", składającego się ze schematu Płatności dla obszarów Natura 2000 oraz schematu Płatności związane z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej (program wodnośrodowiskowy). Jednocześnie jednak zaznaczono, że działanie to zostanie uruchomione po opracowaniu wymaganych przez Komisję Europejską planów zarządzania lub innych narzędzi zarządzania tymi obszarami w równoważnej formie. Do czasu uruchomienia tego działania, budżet konieczny do jego realizacji, oszacowany na poziomie 550 mln euro zostanie ujęty w osi 2 Programu, w ramach działania program rolnośrodowiskowy, z czego ok. 450 mln euro zostanie przeznaczone na schemat "Płatności dla obszarów Natura 2000".

21 Natomiast Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 został dopiero w grudniu 2014 r. zatwierdzony przez Komisję Europejską. Jednak również i w tym programie płatności dla obszarów Natura 2000 zostały przewidziane w ramach działań rolnośrodowiskowo-klimatycznych, nie zaś jako odrębne płatności.

22 Wykracza poza granice sprawy niniejszej i nie jest rzeczą Sądu ocena przyjętego przez państwo polskie programu rozwoju obszarów wiejskich oraz przewidzianych w nim działań mających na celu realizację priorytetów unijnych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, aczkolwiek nie sposób nie zauważyć, że rozwiązanie polegające na wprowadzeniu płatności dla właścicieli obszarów Natura 2000 w ramach innego działania z samego założenia było rozwiązaniem tymczasowym, a więc powinno być ograniczone w czasie. Jak już jednak była o tym mowa, uruchomienie działania pod nazwą "płatności dla obszarów Natura 2000" jako odrębnie uregulowanych płatności nie nastąpiło do chwili obecnej.

23 Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W postępowaniu administracyjnym powtórzeniem tej zasady jest art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organ administracji publicznej zobowiązany jest zatem wykazać istnienie wyraźnej podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej.

24 Prawidłowe jest stanowisko organu w sprawie niniejszej, że obowiązujące przepisy nie dają podstawy do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie rekompensat dla właścicieli obszarów Natura 2000, o których mowa w art. 30 rozporządzenia nr 1305/2013 oraz w art. 5 ust. 1 pkt 13 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie było zatem podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie płatności dla obszaru Natura 2000.

25 Należy jednak podkreślić, że mimo niewprowadzenia w porządku krajowym odrębnych płatności dla obszarów Natura 2000, obowiązujące przepisy przewidują dla właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Natura 2000, w ramach programu na lata 2007-2013, pomoc finansową w postaci płatności rolnośrodowiskowych, uregulowanych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 z późn. zm.).

26 Skarżący jednak wyraźnie oświadczył, co podtrzymał przed sądem, że nie chodzi mu o ten rodzaj płatności. Organy nie miały zatem podstaw ani do pouczania skarżącego o możliwości ubiegania się o płatności rolnośrodowiskowe, ani tym bardziej do zakwalifikowania jego żądania jako wniosku o płatności rolnośrodowiskowe. Skarżący jest zresztą doskonale zorientowany w obowiązujących przepisach, zarówno unijnych, jak i krajowych i całkowicie świadomie złożył wniosek w tej sprawie. Należy zauważyć, że skarżący zdaje sobie sprawę z braku podstaw prawnych do działania organów administracji publicznej i wydania decyzji, chciałby jednak zwrócić uwagę na zaniechanie legislacyjne, polegające na niewydaniu rozporządzenia wykonawczego do ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, określającego szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań - w zakresie działania przewidzianego w art. 5 ust. 1 pkt 13: "płatności dla obszarów NATURA 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej."

27 Fakt niewydania tego rozporządzenia nie jest kwestionowany, jednak ocena działań legislacyjnych ministra właściwego do spraw rozwoju wsi nie należy ani do organu w sprawie niniejszej ani do sądu administracyjnego. Do stwierdzania niezgodności z prawem zaniechania legislacyjnego, polegającego na niewydania aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa i orzekania o odszkodowaniu za szkodę wyrządzoną przez niewydanie aktu normatywnego właściwe są sądy powszechne (art. 4171 § 4 kodeksu cywilnego).

28 Poza zakresem tej sprawy pozostaje też ocena krajowych programów rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 oraz 2014-2020. Ocena ta należy do Komisji Europejskiej, której programy przygotowywane przez państwa członkowskie przedstawiane są do zatwierdzenia. PROW na lata 2007-2013 zatwierdzony został na podstawie rozporządzenia nr 1698/2005, natomiast PROW na lata 2014-2020 – na podstawie rozporządzenia nr 1305/2013. Również ocena, czy dopuszczalne było zatwierdzenie programu, w którym płatności dla obszarów Natura 2000 realizowane będą w ramach działania rolnośrodowiskowego z powodu nieukończenia prac związanych z ochroną tych obszarów, w szczególności z powodu braku planów zadań ochronnych dla wszystkich obszarów, nie należy do sądu administracyjnego.

29 W świetle powyższego brak podstaw do uwzględnienia skargi.

30 Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).