Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2023 r., II SAB/Łd 214/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2023 r., II SAB/Łd 214/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Tomaszowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Starosty Tomaszowskiego miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Starosty Tomaszowskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 18 września 2022 roku; 3. zasądza od Starosty Tomaszowskiego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia 18 września 2022 r., złożonym poprzez ePUAP, J.M. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim, o przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu na drodze 1526E.

3 W dniu 12 października 2022 r. do Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim wpłynęła skarga na bezczynność Starosty Powiatu Tomaszowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. J.M. zarzucił organowi administracji naruszenie:

4 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

5 2. art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej.

6 W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o:

7 1. zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 18 września 2022 r., dotyczącego udostępnienia w formie elektronicznej projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej nr 1526E,

8 2. zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

9 W uzasadnieniu swojej skargi J.M. wskazał, że organ administracji nie udostępnił mu informacji objętej wnioskiem, zarówno w terminie przewidzianym przez art. 13 ust. 1 UDIP, jak i do momentu wniesienia skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest natomiast ugruntowany już pogląd, że projekt organizacji ruchu stanowi informację publiczną. Bezsporne jest również to, że starosta jest zobowiązany do gromadzenia tego typu informacji i udostępniania ich w systemie BIP lub na wniosek, w sposób i w formie wskazanej przez wnioskodawcę.

10 Dokument, o który wnioskował J.M., został mu udostępniony w dniu 14 października 2022 r.

11 W odpowiedzi na skargę Starosta Tomaszowski wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Starosty Tomaszowskiego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

12 W uzasadnieniu swojego stanowiska organ administracji wskazał, iż wniosek J.M. został skierowany do komórki organizacyjnej, tj. do Samodzielnego stanowiska ds. zarządzania ruchem drogowym. W toku rozpatrywania przedmiotowego wniosku nie został on zakwalifikowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższe skutkowało przekazaniem skarżącemu wnioskowanej informacji w dniu 14 października 2022 r., tj. bez zachowania terminu, o którym mowa w u.d.i.p., ale w terminie ogólnym wynikającym z k.p.a., czyli w terminie do 30 dni (art. 35 § 3 k.p.a.).

13 Z okoliczności wynikających z przedmiotowej sprawy, w ocenie organu, bezspornie wynika, że organ dopełnił wszelkich niezbędnych czynności. Z tych względów skarga skarżącego podlegać winna oddaleniu.

14 Pismem z dnia 25 marca 2023 r. skarżący wskazał, iż w związku z tym, że Starosta Tomaszowski, po otrzymaniu skargi na bezczynność, udostępnił wnioskowane informacje, skarżący modyfikuje punkt 1 petitum skargi w ten sposób, że w miejsce jego dotychczasowego brzmienia wnosi o stwierdzenie bezczynności na dzień przekazania skargi.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

16 Skarga jest uzasadniona.

17 W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

18 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

19 W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Starosty Tomaszewskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przez przesłanie skarżącemu elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu na drodze 1526E.

20 Stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

21 1) decyzje administracyjne;

22 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

23 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

24 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn.zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

25 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

26 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

27 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

28 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

29 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

30 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

31 Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

32 Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu.

33 Właściwością rzeczową sądu administracyjnego objęte są zatem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. To zaś oznacza, że ocena skarg na bezczynność ograniczona jest wyłącznie do przypadków, gdy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek załatwienia sprawy w jednej z prawem przewidzianych form, określonych w przywołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.

34 W piśmiennictwie zauważa się, że kontrola działalności organów administracji publicznej, obejmująca m.in. zgodnie z p.p.s.a. orzekanie w sprawach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, stanowi kontrolę stanu jego niewydania mimo przewidzianego prawem obowiązku podjęcia przez organ działania w określonej formie i czasie (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; wyd. 5, str. 43). Innymi słowy, w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Powyższe wynika również z treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Sąd może zatem uwzględnić skargę na bezczynność organu, nie przesądzając merytorycznej treści rozstrzygnięcia, wyłącznie wówczas, gdy organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce, pomimo tego, że miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i określonym terminie, przy czym na taki akt służy skarga do sądu administracyjnego.

35 W rozpatrywanej sprawie nie istnieje spór co do tego, że żądana informacja ma walor informacji publicznej a Starosta Tomaszowski jest organem zobowiązanym do jej udzielenia oraz to, że informacja ta została ostatecznie udzielona, ale dopiero po wniesieniu skargi do sądu.

36 Niewątpliwie wniosek skarżącego nie został jednak rozpoznany w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie sposób jednak zgodzić się z argumentacją wskazaną przez Starostę Tomaszowskiego, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w toku rozpoznania wniosek nie został zakwalifikowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zaś wnioskowana informacja została udostępniona skarżącemu w terminie 30 dni, wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a.

37 Przede wszystkim rację ma skarżący, twierdząc, iż zgodnie z przyjętym powszechnie stanowiskiem sądów administracyjnych informacje i dokumenty dotyczące organizacji ruchu na drogach powiatowych należy kwalifikować jako sprawę publiczną. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, sprawę z zakresu organizacji ruchu na drogach, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (tak WSA w Łodzi w wyroku z 24 lutego 2023 r., sygn. II SAB/Łd 207/22 – również w sprawie ze skargi J.M.; WSA we Wrocławiu w wyroku z 16 marca 2023 r., sygn. IV SAB/Wr 962/22, oba orzeczenia w załączeniu).

38 Przyjąć należy zatem, że Starosta Tomaszowski był obowiązany do udostępnienia skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji. Nawet gdyby jednak organ, w trakcie rozpoznawania wniosku o udzielenie informacji publicznej, uznał, że wniosek obejmuje dane, które nie są informacją publiczną, winien o tym fakcie poinformować wnioskodawcę i to w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2023 r., sygn. III OSK 6863/21, "zgodnie z wypracowanym w judykaturze oraz doktrynie stanowiskiem termin załatwienia wniosku dostępowego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. dotyczy nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej, ale również wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, poinformowania wnioskującego, że organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej, albo że żądana informacja nie jest informacją publiczną". Starosta Tomaszowski nie mógł zatem przyjąć, z pominięciem powiadomienia o tym wnioskodawcy, iż jego wniosek nie obejmuje informacji publicznej i załatwić sprawy w terminie 30 dni. A przynajmniej nie bez narażenia się na zarzut bezczynności.

39 Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza bowiem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, zatem niewątpliwie Starosta Tomaszowski pozostawał w bezczynności.

40 W ocenie Sądu należy jednak uznać, że bezczynność organu administracji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie dopuścił się oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Ponadto stan bezczynności organu nie utrzymywał się przez znaczny okres czasu i ostatecznie ustał po wniesieniu skargi a przed wyrokowaniem. Wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 18 września a jego załatwienie nastąpiło w dniu 10 października, a więc z ośmiodniowy opóźnieniem.

41 Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.).

42 Jednakże w sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W takiej sytuacji zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

43 Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalania jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia - czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku.

44 Skoro w rozpatrywanej sprawie odpowiedź została udostępniona po wpłynięciu skargi, brak było podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do załatwienia wniosku skarżącego z 18 września 2022 r. Postępowanie w zakresie zobowiązania do udostępnienia informacji publicznej podlegało zatem umorzeniu, o czym sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

45 W punkcie trzecim wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., orzeczono o zasądzeniu od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego w kwocie 100 zł, obejmującej kwotę uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

46 k.ż.