Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 stycznia 2015 r., II SA/Łd 986/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 stycznia 2015 r., II SA/Łd 986/14

Sentencja

1 Dnia 14 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi E. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat J. J. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy Al. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS

Uzasadnienie

2 II SA/Łd 986/14

3 Uzasadnienie

4 Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. odmówił uchylenia na podstawie art. 155 k.p.a., na wniosek E.K., decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nakazującej inwestorom E. i D. K. dokonanie rozbiórki budynku garażowo-magazynowego, wybudowanego samowolnie na działkach nr [...] w D.

5 W odwołaniu od ww. decyzji E.K. podniosła, że budowę budynku rozpoczęła z nieżyjącym obecnie mężem na podstawie decyzji uzyskanej przez poprzednią właścicielkę działki. Decyzja była ważna, gdyż nie upłynęły 2 lata od jej wydania, nie było też dwuletniej przerwy w budowie. Dodała, że mąż wykonał inwentaryzację powykonawczą budynku, a także jego plan architektoniczny.

6 Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

7 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji, prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a., nie może dotyczyć wszystkich decyzji. W tym trybie nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych, np. art. 145, 156 k.p.a. W oparciu o art. 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne. Organ wskazał przy tym, że art. 155 k.p.a. może mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy niedające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym. W sytuacji, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. Przepis ten nie może mieć także zastosowania do decyzji, które są konsekwencją czynów zwanych deliktami administracyjnymi. Tego typu karą jest nakaz rozbiórki, będący sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego.

8 Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do ominięcia przepisów prawa, zniweczenia działań organów nadzoru budowlanego, które miały na celu doprowadzenie kontrolowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Ewentualna zmiana decyzji rozbiórkowej – w trybie wskazanego przepisu - prowadziłaby w istocie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem.

9 Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła E.K., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, przepisów prawa materialnego i błędy w ustaleniach faktycznych.

10 W uzasadnieniu skargi podniesiono przede wszystkim argumenty odnoszące się do nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania, w wyniku którego wydano decyzję o rozbiórce obiektu gospodarczego. Skarżąca podniosła, że kontrolę na nieruchomości organ I instancji przeprowadził, gdy jej mąż już nie żył, nie przesłuchano także wszystkich świadków i nie wzięto pod uwagę okoliczności związanych z kwestią przebiegu granicy z sąsiadem, inwentaryzacją obiektu i jego położeniem w zgodzie z planem miejscowym.

11 W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

13 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

14 Ustanowiona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnych nie oznacza bezwzględnego zakazu wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje bowiem kilka nadzwyczajnych trybów postępowania umożliwiających bądź to weryfikację (po wyeliminowanie z obrotu prawnego włącznie) decyzji ostatecznej z uwagi na jej wady (kwalifikowane lub nie), bądź też uchylenie lub zmianę decyzji prawidłowej pod względem prawnym – por. szerzej np. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 694 i nast. Przepisy wprowadzające dopuszczalność nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej jednocześnie chronią jednak jej stabilność, przewidując szereg rygorystycznych obwarowań ograniczających zbyt szerokie ich stosowanie, w postaci przesłanek, które bezwzględnie muszą zaistnieć, aby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego bądź zmiana treści decyzji były możliwe. W konsekwencji zastosowanie któregokolwiek z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznej wymaga uprzedniego ustalenia, czy istotnie zaszły przesłanki umożliwiające zastosowanie konkretnej normy.

15 Jednym z trybów, o których mowa powyżej, jest możliwość uregulowana w art. 155 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Redakcja tego przepisu k.p.a. wskazuje na to, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, wszczyna się z urzędu. Podkreśla się jednak niejednokrotnie w doktrynie, że należy dopuścić także możliwość wszczęcia tego postępowania na żądanie strony, a tym samym sytuacji takiej nie należy oceniać w kategoriach naruszenia prawa (por. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2006, s. 920).

16 Na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki te muszą zostać spełnione kumulatywnie, co oznacza, że brak którejkolwiek z nich czyni zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. niedopuszczalnym. Nawet jednak spełnienie wszystkich wyliczonych w art. 155 k.p.a. przesłanek nie zawsze otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do rozpatrzenia sprawy w "trzeciej" instancji, nie może też prowadzić do obejścia przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06.

17 Przewidziana w art. 155 k.p.a. możliwość zmiany decyzji ostatecznej odnosi się zatem jedynie do sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógł był podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Tryb ten służy tym samym jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie może natomiast służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest więc możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego.

18 W niniejszej sprawie zatem organy obydwu instancji prawidłowo uznały, że art. 155 k.p.a. nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę. Decyzja taka nie jest bowiem zależna od uznania administracyjnego. W okolicznościach wskazanych w art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665), który to przepis stanowił podstawę prawną wydanej w 2009 r. ostatecznej decyzji o rozbiórce, organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę był bowiem zobligowany. W konsekwencji wola stron, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji, nie jest w tej sytuacji wystarczająca. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony prowadziłoby bowiem do sprzeczności z jednoznacznie wyrażoną wolą ustawodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2007 r., II OSK 352/06). Decyzja nakazująca rozbiórkę jest bowiem w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem, co spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., II OSK 1165/05).

19 Tym samym bezprzedmiotowym było w trakcie obecnego postępowania badanie przez orzekające w sprawie organy, czy za ewentualną zmianą decyzji przemawia interes strony bądź interes społeczny. Nawet ewentualna ocena, że interes po stronie E.K., czy następców prawnych zmarłego męża skarżącej faktycznie istnieje, nie mogłaby zezwolić organowi administracji publicznej na niestosowanie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., którym z uwagi na okoliczności sprawy organ ten był związany. Interes strony w myśl art. 155 § 1 k.p.a. musi być bowiem "słuszny" (kwalifikowany), a za taki nie można uznać interesu, który jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa. Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy bowiem rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04, Palestra 2006/1-2/241).

20 Chybione są również podnoszone w skardze argumenty odnoszące się do wydanej w 2009 r. ostatecznej decyzji rozbiórkowej i poprzedzającego go postępowania. Jak już była bowiem mowa wyżej, postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. prowadzone jest w nowej sprawie i nie może stanowić jakby "trzeciej" instancji. Dlatego organy nieuprawnione były w niniejszym postępowaniu do badania okoliczności, które legły u podstaw wydania decyzji o rozbiórce budynku garażowo-magazynowego.

21 Wobec powyższego Sąd, na podstawie art., 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

22 O wynagrodzeniu dla adwokata ustanowionego z urzędu orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).

23 lf