Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2012 r., II SA/Łd 756/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2012 r., II SA/Łd 756/12

Sentencja

1 Dnia 2 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2012 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia kierunków działania budowy wodociągów na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

2 W dniu [...] wpłynęła do tutejszego Sądu skarga Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia kierunków działania budowy wodociągów na terenie gminy. Działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Prokurator zaskarżył uchwałę w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia przez mieszkańców gminy opłat za podłączenie do sieci wodociągowej oraz partycypowania w kosztach budowy ww. sieci, podczas gdy przepisy te nie mogą stanowić podstawy nałożenia obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat na rzecz gminy w związku z budową lub podłączeniem do gminnej sieci wodociągowej. Prokurator wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy o samorządzie gminnym. W § 1 zaskarżonej uchwały określono zasady finansowania inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej na terenie gminy M., określając w punkcie 1, iż zaleca Zarządowi Gminy przystępowanie do realizacji budowy wodociągów w tych wsiach, w których mieszkańcy zagwarantują udział środków własnych w wysokości 40% przewidywanych kosztów budowy sieci zewnętrznej. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera ogólne określenie adresata - poprzez wskazanie jego cech jako "osób i jednostek zamierzających korzystać z kanalizacji", nie wymieniając go z nazwy. Dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności. Zawiera co prawda uregulowanie obejmujące słuszną partycypację mieszkańców w kosztach przyłącza. Stanowi jednak podstawę do przystępowania do budowy sieci wodociągowej pod warunkiem partycypacji mieszkańców w kosztach budowy, i to sieci zewnętrznej. Strona skarżąca dodała, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zaskarżona uchwała ustalająca zasady partycypacji w kosztach inwestycji nakłada w istocie na każdego (co do zasady) obowiązek uiszczenia procentowo określonych kosztów (40% przewidywanych kosztów budowy), a zatem zdaniem Prokuratora posiada wskazane cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Nadto, adresatem tej uchwały są wszystkie osoby, które wykazują zamiar korzystania z kanalizacji wodociągowej oraz wykażą w przyszłości zamiar podłączenia do tej sieci. Uchwała realizację tego zamiaru uzależnia natomiast od określonego zachowania w postaci zagwarantowania wskazanej w uchwale partycypacji, o czym stanowi § 1 uchwały. Strona skarżąca wskazał, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co znajduje również potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Szczegółowe umocowanie konkretnych organów do stanowienia przepisów prawa miejscowego w danym przedmiocie wynikać musi z przepisów prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe, a nie jedynie pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Kwestionowana uchwała z dnia [...] została oparta na art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy o samorządzie gminnym, jednak zdaniem strony skarżącej żaden z powołanych przepisów ustawowych nie zawierał normy delegacyjnej, która upoważniałaby radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego. W opinii strony skarżącej powołane w podstawie prawnej przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia na osoby i jednostki zamierzające korzystać z wodociągu obowiązku partycypowania w jego budowie, gdyż w okresie uchwalenia przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do samoistnego wprowadzenia tego rodzaju opłat. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Strona skarżąca wyjaśniła, że przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym określał jedynie własne zadania gminy obejmujące sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną, itp. Natomiast art. 18 ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy i ma walor przede wszystkim wewnątrzorganizacyjny. Wskazała, że ustalone zakwestionowaną uchwałą kwoty partycypacji mają cechy jednostronnie nałożonej na obywateli daniny publicznej, gdy tymczasem w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat. Zdaniem strony skarżącej skoro żaden z powołanych w uchwale jako podstawa prawna przepisów nie zawierał upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. Ustawodawca co prawda przewidział uczestniczenie finansowe właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych przez wnoszenie na rzecz gmin opłat adiacenckich, ale jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających wartość nieruchomości, są zatem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym, zdaniem Prokuratora skarga jest w pełni uzasadniona, gdyż w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do ustalania zasad finansowania inwestycji w postaci budowy wodociągu na terenie gminy M. poprzez nałożenie na jej mieszkańców obowiązku partycypacji w tym zakresie.

3 W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy wskazał, że po okresie wakacyjnym zamierza wystąpić z inicjatywą uchwałodawczą w zakresie uchylenia uchwały nr [...] Rady Gminy M. i po podjęciu tej uchwały ocenie Sądu pozostawi kwestię możliwości uznania takiego działania jako autokontroli w rozumieniu przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. Wskazał też, że obecne władze Gminy M. podzielają argumentację prawną przedstawioną w uzasadnieniu skargi. Wskazał, że z inicjatywy Wójta Gminy Rada Gminy podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej, uznając, że takie działanie jest legalną i właściwą drogą do uzyskania środków budżetu Gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury zwiększającej wartość tych nieruchomości. Zdaniem organu najwłaściwszym rozwiązaniem w sprawie byłoby więc skorzystanie z instytucji autokontroli przewidzianej w przepisie art. 54 § 3 p.p.s.a., choć istnieją rozbieżności poglądów prawnych odnośnie możliwości jej zastosowania w przypadku zaskarżenia uchwały Rady Gminy.

4 |Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: |

5 |Skarga jest uzasadniona. |

6 |Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z|

7 |2012 r., poz. 270 ), dalej p.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. |

8 |Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego |

9 |oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej |

10 |uchwały rady gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. |

11 |Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność |

12 |tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza |

13 |stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. z 1996 r. Dz. |

14 |U. Nr 13 poz. 74 ze zm. oraz tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z |

15 |prawem. |

16 |Wskazać należy też, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi |

17 |prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym|

18 |w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu |

19 |terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. |

20 |94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie |

21 |jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. |

22 |Zagadnienie możliwości wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu |

23 |kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jedn. Dz. U. Z 1996 r. Nr |

24 |13, poz. 74 ze zm.), zwanej od 1 stycznia 1999 r. ustawą o samorządzie gminnym było już przedmiotem ugruntowanego orzecznictwa sądów |

25 |administracyjnych, w tym wyroku NSA z 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 673/11 – LEX nr 922354, wyroku WSA w Krakowie z 20 maja 2008 |

26 |r., sygn. akt III SA/Kr 842/07 – LEX nr 506806 oraz wyroku NSA z 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1658/11 – dostępny w |

27 |Internecie). |

28 |W orzeczeniach tych jednoznacznie stwierdzono, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego|

29 |są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przyjmuje |

30 |się, iż akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. |

31 |Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać |

32 |nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza natomiast, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie |

33 |cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie |

34 |ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć |

35 |zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów |

36 |(adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie |

37 |wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są |

38 |prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa |

39 |miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. |

40 |Zaskarżona uchwała, ustalająca zasady partycypacji w kosztach inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej nakłada w istocie na|

41 |każdego mieszkańca gminy (co do zasady) obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości, a zatem posiada wskazane wyżej cechy |

42 |pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie osoby, które wykazują zamiar podłączenia |

43 |do sieci wodociągowej, a uchwała realizację tego zamiaru uzależnia od określonego zachowania w postaci uiszczenia wskazanej w uchwale |

44 |kwoty. Skoro zatem adresaci uchwały określeni zostali generalnie, uchwała wskazuje określone zachowanie i dotyczy sytuacji |

45 |powtarzalnych, to kwestionowanej uchwale nie można odmówić charakteru normatywnego, generalnego i abstrakcyjnego, które to cechy |

46 |odnoszą się do aktu prawa miejscowego. |

47 |Warto zresztą zwrócić uwagę, że zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie problematyka zaliczenia uchwał w przedmiocie udziału |

48 |mieszkańców w kosztach budowy wodociągów, czy też kanalizacji sanitarnej jest ujmowana jednoznacznie - uchwały w tym przedmiocie |

49 |uważane są za akty prawa miejscowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1553/10 czy z |

50 |dnia 9 lutego 2007 r., II OSK 1902/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). |

51 |Jeżeli bowiem zważyć, iż podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego musi być upoważnienie zawarte w ustawie, a ta |

52 |konstytucyjna zasada znajduje odzwierciedlenie również w treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym |

53 |(tekst jedn.: Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.), to uprawnione jest twierdzenie, że w dacie podejmowania uchwały brak było |

54 |na gruncie prawa administracyjnego przepisu, który dawałby radzie gminy prawo podjęcia uchwały w takim przedmiocie. |

55 |W kwestionowanej uchwale Gminy M. z dnia [...] jako jej podstawę prawną wskazano art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy o samorządzie gminnym.|

56 |Jest to przepis uszczegóławiający właściwość rady gminy określoną w art. 18 ust. 1. Jednak żaden z powołanych przepisów ustawowych nie |

57 |zawiera normy delegacyjnej, która upoważniałaby radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego. Tym samym podzielić należy pogląd |

58 |Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powołanym przez skarżącego wyroku z dnia 16 maja 2001 r., III SA 2622/00 (System |

59 |Informacji Prawnej LEX nr 54801), że przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie |

60 |obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z |

61 |istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać |

62 |materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować |

63 |inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. |

64 |W konsekwencji godzi się podnieść, że skoro żaden z powołanych w uchwale jako podstawa prawna przepisów w ogóle nie zawierał |

65 |upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku |

66 |ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP, każdy jest obowiązany do ponoszenia|

67 |ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawach. W jego ujęciu, obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych może|

68 |być nałożony jedynie w drodze ustawy. W rezultacie, w każdym przypadku nakładania przez gminę obowiązków na rzecz jej mieszkańców gmina|

69 |zobowiązana jest do legitymowania się upoważnieniem mającym swe źródło w przepisie rangi ustawowej. Brak takiej legitymacji uprawnia |

70 |pogląd, że doszło do naruszenia art. 84 Konstytucji RP. Zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń |

71 |infrastruktury technicznej zostały określone przez ustawodawcę przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce |

72 |nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Jak wynika z art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości|

73 |uczestniczą w kosztach budowy tych urządzeń poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. |

74 |Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem powołanych przepisów prawa i na |

75 |mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a stwierdzono, że zaskarżona |

76 |uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. |

77 |ms |

78 | |