Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 listopada 2015 r., II SA/Łd 652/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 listopada 2015 r., II SA/Łd 652/15

Sentencja

1 Dnia 4 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 roku sprawy ze skargi A. S., A. K., J. W., K. M., M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa oddala skargę. LS

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] Starosta [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Skarbu Państwa nieruchomość K. M. "plac, browar, zabudowania" położną w W. przy ul. A oraz utratę dochodów w związku z niemożliwością użytkowania browaru.

3 Organ wyjaśnił, iż zawiadomieniem z dnia 5 czerwca 2014 r. wszczął postępowanie, następnie przekazał wniosek A. S. do Ministerstwa Gospodarki celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Wskazał, iż w przypadku stwierdzenie nieważności, bądź stwierdzenia, iż decyzja o przejęciu opisanej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa została wydana z naruszeniem prawa, wnioskodawcom będzie przysługiwało roszczenie o zwrot lub odszkodowanie. Starosta dodał, iż zgodnie z art. 160 k.p.a. oraz orzecznictwem sądów administracyjnych od dnia 1 września 2004 r. właściwym trybem dochodzenia roszczenia za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest, bez względu na datę wydania ostatecznej decyzji nadzorczej, postępowanie przed sądem powszechnym.

4 Odwołania od powyższej decyzji złożyli A. K., M. G., A. S. i K. M..

5 Odwołujący zakwestionowali prawidłowość zaskarżonej decyzji wskazując zgodnie, iż postępowanie w sprawie o przejęcie na własność Skarbu Państwa "browaru" w trybie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. nr 3, poz. 17) nie zostało zakończone decyzją ostateczną, sprawa zatrzymała się na etapie odwołań od postanowień Wojewódzkiej Komisji ds. upaństwawiania przedsiębiorstw, która typowała browar do upaństwowienia ogłaszając w [...] Dzienniku Wojewódzkim z 1946 r. nr 22, a Główna Komisja ds. upaństwawiania jeszcze się na ten temat nie wypowiedziała. Zdaniem odwołujących pozbawienie praw do nieruchomości nastąpiło w 1967 roku bez ustalenia i wypłacenia odszkodowania, co znajduje potwierdzenie w dokumentach wieczystoksięgowych.

6 Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

7 Po analizie zgromadzonych materiałów Wojewoda [...] wyjaśnił, iż wnioskiem z dnia 6 października 1967 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. wystąpiło do Państwowego Biura Notarialnego w W. o wyłączenie z księgi wieczystej nr [...] działki zabudowanej o pow. 4084 m² oznaczonej nr 63/2 i założenie dla niej odrębnej księgi wieczystej. W uzasadnieniu wniosku o wyłącznie organ wskazał, iż nieruchomość stanowiła własność K. M., a na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. RP nr 16, poz. 62) przeszła na własność Skarbu Państwa. Dalej Wojewoda wskazał, iż podstawą prawną procesu nacjonalizacji przemysłu w Polsce była ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. i rozporządzenie z 1947 roku. Regulacje te określały m.in. niezbędne przesłanki umożliwiające nacjonalizację przedsiębiorstw, rodzaje podmiotów gospodarczych przejmowanych przez państwo oraz warunki wypłaty ewentualnych odszkodowań. Przesądzały także kiedy postępowanie nacjonalizacyjne miało charakter obligatoryjny, a kiedy fakultatywny. Obecnie problematykę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w przepisach art. 128, art. 129 ustawy. Nadto w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wprowadził zasadę, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. Przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.

8 Wojewoda wskazując na powyższe podkreślił, iż przytoczona norma zawiera zamknięty katalog aktów normatywnych, stanowiących po drugiej wojnie światowej podstawę przejęcie nieruchomości przez państwo, do których należy stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. A skoro art. 215 ustawy o gospodarce nie wymienia ustawy z 1946 roku odnośnie żądania odszkodowania to postępowanie w tym przedmiocie należy umorzyć wobec braku podstaw prawnych do rozstrzygnięcia takiej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Wojewoda dodał, iż wobec braku ustawowego przepisu szczególnego, żądanie odszkodowania za przejętą nieruchomość i utracone pożytki dochodzone może być tylko przed sądem powszechnym. Z kolei zagadnienie trafności zastosowania przepisów ustawy z 1946 roku może być skutecznie podnoszone w postępowaniu przed właściwym ministrem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 12 lutego 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Skarbu Państwa. Reasumując, organ odwoławczy ocenił, iż na uwzględnienie zasługuje stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. Przy czym, faktycznie organ I instancji w sposób niedostateczny uzasadnił swoje rozstrzygnięcie i nie poinformował stron o ich uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. Niemniej jednak, strony składające odwołania nie wykazały aby uchybienie art. 10 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy, jak również nie wykazały zasadności naruszenia art. 35, art. 36 k.p.a., gdyż o każdym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy strony były informowane.

9 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli A. K., M. G., A. S., K. M. i J. W. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez pominięcie przedłożonych dowodów; art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, nadto art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 w związku z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie w sprawie, która od dnia wejścia w życie tej ustawy nie została zakończona decyzją ostateczną. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

10 W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

12 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

13 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.

14 Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zasadnie w świetle obowiązujących przepisów prawa i ustalonego stanu faktycznego, Starosta [...] – a w ślad za nim Wojewoda [...] – umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Skarbu Państwa nieruchomość K. M. "plac, browar, zabudowania" położną w W. przy ul. A oraz utratę dochodów w związku z niemożliwością użytkowania browaru.

15 W ocenie Sądu, lektura zgromadzonego dla potrzeb sprawy materiału dowodowego ale przede wszystkim analiza obowiązujących przepisów prawa nie mogła prowadzić do odmiennego wniosku, niż ten który wywiódł organ. Oznacza to, iż w pełni zasadne było orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. który stanowi, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

16 Podkreślić należy, iż orzecznictwo sądowadministracyjne pozostaje zgodne, iż sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 881/14, w Warszawie z dnia 15 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2903/14, we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 571/14, w Białymstoku z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 557/14; wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 2745/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

17 Zdaniem Sądu, zgodzić należy się z ustaleniem organu, iż sprawy o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość regulują obecnie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. I co ważne przepis art. 215 ustawy zawiera zamknięty katalog aktów normatywnych, stanowiących po drugiej wojnie światowej podstawę przejęcia nieruchomości przez państwo, do których należy stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowań za wywłaszczoną nieruchomość. W katalogu tym nie została wymieniona ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Bez znaczenia pozostaje zatem argument skargi, iż sprawa niniejsza nie została zakończona decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy, zatem winny znaleźć zastosowanie jej przepisy. A skoro tak, to niewątpliwie nie ma podstawy prawnej do orzeczenia na rzecz skarżących o odszkodowaniu za tak przejętą nieruchomość. Oznacza to tym samym, iż nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. W tej sytuacji organ administracji publicznej obowiązany był rozstrzygnąć stosownie do art. 105 § 1 k.p.a.

18 Podkreślić trzeba, iż przedmiotem kontroli w ramach niniejszego postępowania nie była zasadność, czy celowość samego orzeczenia o przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jak również ustalenie, czy ostatecznie takie przejęcie miało miejsce. Lektura dokumentów sprawy wskazuje, iż kwestia ta została przekazana do rozstrzygnięcia, ustalenia właściwemu ministrowi, który zajmie się zagadnieniem trafności zastosowania przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. Aktualnie zaś wnioskodawcom pozostaje jedynie droga dochodzenia swych praw i roszczeń odszkodowawczych w postępowaniu przed sądem powszechnym.

19 Reasumując, przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postępowanie zainicjowane wnioskiem o odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość i utracone pożytki. W tym zakresie nie budzi wątpliwości Sądu, iż zasadnie organy administracji wywiodły, iż brak jest podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Ustalenie to obligowało do umorzenia postępowania administracyjnego z wniosku o odszkodowanie. Wszelkie argumenty skarżących dotyczące prawidłowości i zasadności samego przejęcia nieruchomości, jak również właściwego oznaczenia przejętej nieruchomości i jej składników, pozostają poza zakresem niniejszego postępowania. Oczekiwany przez skarżących skutek mogłyby odnieść ewentualnie w toku postępowania prowadzonego przed właściwym ministrem lub sądem powszechnym. W niniejszym postępowaniu pozostają one bez wpływu na wynik sprawy, gdyż zakres kontrolowanej przez Sąd sprawy wyznaczał wniosek wszczynający postępowanie, a ten obejmował jedynie roszczenie o odszkodowanie i utracone pożytki.

20 Biorąc powyższe pod uwagę, należało uznać, że organy obu instancji rzetelnie zbadały stan faktyczny sprawy oraz prawidłowo zastosowały przepisy prawa.

21 W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić.

22 a.tp.