Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 grudnia 2009 r., II SA/Łd 650/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 grudnia 2009 r., II SA/Łd 650/09

Sentencja

1 Dnia 8 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi H. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. LS

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej W. P. projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w budynku inwentarskim w miejscowości D. 54a, gm. D. oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

3 W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa legalności budowy przedmiotowego budynku inwentarskiego była przedmiotem postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego obu instancji a także podlegała ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 954/06 uchylił decyzję [...]WINB z dnia [...] r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję PINB w O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że sprawa dotyczy budynku inwentarskiego, na budowę którego wydane było pozwolenie na budowę w 1979 r. i który został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organy zobligował organy do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy prawa budowlanego z 1994 r., w tym także do oceny zgodności usytuowania tego obiektu z przepisami wykonawczymi obecnie obowiązującymi. Prowadząc postępowanie w tej sprawie PINB w O. decyzją z dnia [...] r. nr [...] r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. nałożył na W.P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30 stycznia 2007 r. projektu budowlanego zmiennego budynku inwentarskiego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], [...]WINB utrzymał w mocy w/w decyzję a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 grudnia 2008 r. sygn. akt 170/08 oddalił skargę H. T. w tej sprawie. Kontynuując postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] zatwierdził W. P. projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w budynku inwentarskim w miejscowości D. 54, gm. D. oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do jego użytkowania.

4 Odwołanie od tej decyzji złożył H.T. wnosząc o jej unieważnienie w trybie art. 156 i 157 k.p.a. podnosząc, że obiekt, dla którego zatwierdzono projekt budowlany zamienny oraz udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie spełnia wymogów przeciwpożarowych i stanowi zagrożenie dla budynków sąsiednich, że obiekt winien być zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych i bhp, że dokumentacja nie zawiera projektu instalacji w tym: kominowej spalinowej i grzewczej a nadto, że nie uzyskał pełnej informacji i nie mógł zapoznać się ze wszystkimi aktami sprawy. W uzupełnieniu odwołania H.T. dodatkowo podniósł, że jego zdaniem budynek inwentarski nie został zrealizowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lecz stanowi postać samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jako że wzniesiony został budynek o zupełnie innych wymiarach i kształcie a także w zupełnie innym miejscu, niż wynikało to z planu zagospodarowania działki. W ocenie skarżącego skala odstępstw jest tak znacząca, że wykraczają one poza granice istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę i w tej sytuacji organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do podjęcia działań związanych z samowolą budowlaną.

5 Na skutek odwołania H. T., wskazaną na wstępie decyzją, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

6 Uzasadniając decyzję kasacyjną organ wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust. 4 Prawa Budowlanego z 1994 r., zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego; w decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stosownie zaś do art. 51 ust 1 pkt 3 in fine, przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio. Tymczasem organ pierwszo instancyjny przed zatwierdzeniem projektu zamiennego nie dokonał sprawdzenia projektu budowlanego w zakresie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego a w szczególności w zakresie: zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Również nie wypowiedziano się co do kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. We wskazanym zakresie nie dokonano stosownej oceny, tak jak zalecił to sąd w wyroku z dnia 29 grudnia 2008 r. [...]WINB uznał również, że analiza przedłożonego przez inwestorkę projektu zamiennego, nie upoważniała do stwierdzenia, że projekt ten odpowiada wymaganiom § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził również naruszenie w toku postępowania zasady czynnego udziału strony (art. 10 § 1 k.p.a.), poprzez brak powiadomienia stron o prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań, podzielając w tym zakresie zarzuty odwołującego się co do uniemożliwienia mu zapoznania się z aktami sprawy.

7 Organ odwoławczy zaznaczył jednak, że wbrew stanowisku skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Zdaniem organu dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a w szczególności protokołów oględzin wynika, że przedmiotowy budynek inwentarski posiada wymiary 4,40 x 17,87 m, natomiast zgodnie z planem zagospodarowania stanowiącym załącznik do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] r. Nr [...] wydanej przez Urząd Gminy D. winien mieć wymiary 5,02 x 12,52 m z usytuowaniem przy granicy nieruchomości H. T. Tenże fakt a przede wszystkim pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 29 grudnia 2008 r. przesądza, iż przedmiotowy budynek nie został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej a tylko z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę.

8 Odnosząc się do żądania skarżącego stwierdzenia nieważności decyzji pierwszo instancyjnej organ wyjaśnił, iż jest to tryb nadzwyczajny, który nie jest uruchamiany przed wyczerpaniem zwykłego trybu odwoławczego.

9 Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi w terminie przewidzianym ustawą, wniósł H.T. odnosząc tę skargę do części uzasadnienia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wskazując, że dotyczy ona części uzasadnienia organu dotyczącej stwierdzenia, że w sprawia nie dotyczy samowoli budowlanej a jedynie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, a nadto braku odniesienia się organu do argumentu dotyczącego braku w aktach sprawy projektu budowlanego, który miał być załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji wnosił o zmianę uzasadnienia decyzji w zaskarżonej części.

10 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

11 Na rozprawie pełnomocnik skarżącego sprecyzował żądanie skargi, wnosząc alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części uzasadnienia.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

13 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

14 Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych przy czym, zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji ( czy to w zakresie sentencji , komparycji czy też uzasadnienia), nie przejmuje jej bowiem do merytorycznego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego pierwotnie sformułowane żądanie skargi dotyczące zmiany części uzasadnienia organu z oczywistych względów nie mogło być uwzględnione.

15 Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

16 Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ); albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). W przeciwnym wypadku, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., skargę należy oddalić.

17 Zaskarżoną decyzją, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w budynku inwentarskim oraz nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

18 Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w myśl którego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z kolei przywołany art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy mówi o tym, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z treści przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że przedmiotowa sprawa znajdująca oparcie w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego dotyczy kolejnego etapu postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego a dotyczącego doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Działanie organu w takiej sytuacji musi być poprzedzone ostateczną decyzją nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, ta zaś z kolei zapada po ustaleniu przez organ, iż obiekt zrealizowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Jak wynika to z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Podkreślić należy, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] r. nr [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., nakładająca w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, wobec ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, że kontrolowany obiekt powstał z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Jak zaznaczył to już organ, decyzja ta podlegała zarówno kontroli instancyjnej jak i sądowo administracyjnej. Tym samym za przesądzoną uznać należy kwestię, że sporny obiekt inwentarski zrealizowany został z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę nie zaś w warunkach samowoli budowlanej, jak podnosi to skarżący. Aktualny etap postępowania dotyczący sprawdzenia wykonania nałożonego obowiązku jest jedynie następstwem i prostą konsekwencją wcześniejszego etapu postępowania dotyczącego zbadania i oceny spornego budynku inwentarskiego a także nałożenia stosownych sankcji. Tym samym na obecnym, kolejnym już etapie postępowania prowadzonego celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, stanowisko skarżącego domagającego się uchylenia decyzji celem skorygowania uzasadnienia poprzez odmienne zakwalifikowanie obiektu tj. jako samowoli, uznać należy za spóźniona polemikę z ustaleniami pozostającej w obrocie decyzji (decyzja PINB w O. z dnia [...] r. nr [...] r.) a także prawomocnego wyroku tutejszego sądu, kwestię tę przesądzającego (wyrok z dnia 29 grudnia 2008 r. sygn. akt 170/08). Wobec wskazanego rozstrzygnięcia, badając przedmiotową sprawę, Sąd nie był uprawniony do oceny decyzji nakazującej sporządzenie projektu zamiennego i ustaleń tam poczynionych. Przywołany wyrok z dnia 29 grudnia 2008 r. sygn. akt 170/08 wskazaną kwestię oceniający, stał się prawomocny, korzysta on z powagi rzeczy osądzonej, a to z kolei wyklucza ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy (art. 171 p.p.s.a.). Tym samym zarzuty i wnioski skargi nie mogły znaleźć aprobaty sądu.

19 Niezależnie od argumentacji skargi podnieść należy, że zastosowany przez organ jako materialnoprawna podstawa przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, nakłada na tenże organ obowiązek sprawdzenia wykonania nałożonego uprzednio w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 obowiązku, nie pozostawiając tej kwestii uznaniu ( "organ sprawdza" ). Wobec powyższego, ustalenie przez organ odwoławczy, że w sprawie organ pierwszo instancyjny nie dokonał stosownych ( a przewidzianych art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego ) sprawdzeń przedstawionego przez inwestora projektu zamiennego, uprawniało organ II instancji do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Słusznie również zaznaczono w motywach rozstrzygnięcia, że obowiązkiem organu jest zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, tak jak stanowi to przepis art. 10 § 1 k.p.a.

20 W świetle cytowanych przepisów oraz w oparciu o przedstawione akta administracyjne Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.

21 Z tych też powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak

22 w sentencji.

23 B.C.