Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2017 r., III SA/Łd 877/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2017 r., III SA/Łd 877/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi T.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 III SA/Łd 877/16

U Z A S A D N I E N I E

3 Zaskarżoną decyzją z [...] (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu w P. z [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi nr 3310E z działki drogowej nr 94 na dz. Nr 366 w miejscowości R. w Gminie P.

4 W stanie faktycznym sprawy, wnioskiem z 6 maja 2016 r. T. O. wystąpił do Zarządu Powiatu w P. o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi nr. 3310E z działki drogowej nr 94 na dz. Nr 366 w miejscowości R. Gmina P.

5 Decyzją z [...] Zarządu Powiatu w P., reprezentowany przez Naczelnika Wydziału Dróg i Mostów, orzekł w przedmiocie zezwolenia na wskazaną we wniosku lokalizację zjazdu indywidualnego. W treści decyzji ustalił dodatkowe warunki zgody w postaci m.in.: uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu (pkt 8 warunków zezwolenia) oraz obowiązek po wybudowaniu zjazdu przekazania zarządcy drogi kopi inwentaryzacji geodezyjnej zjazdu (pkt 10 warunków zezwolenia).

6 Od powyższej decyzji odwołanie złożył T. O. kwestionując zasadność uzyskania pozwolenia na budowę oraz zobowiązania do wykonania inwentaryzacji geodezyjnej zjazdu, których to obowiązków nie przewidują przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane].

7 Decyzją z 17 sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

8 Jak dalej skonstatowało Kolegium, powyższy przepis ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę prawną do wyrażenia zgody albo odmowy na wykonanie zjazdu z drogi, przy czym decyzja wydawana jest w ramach uznania administracyjnego.

9 Dalej organ odwoławczy stwierdził, że skoro powołane przepisy ustawy regulują postępowanie dotyczące inwestycji polegającej na budowie lub przebudowie zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość przylegającą do drogi i nakładają określone obowiązki na inwestora, to organ prowadzący postępowanie w oparciu o nie jest zobligowany do ich stosowania. W konsekwencji tego zobligowany jest do nałożenia obowiązków z tych przepisów wynikających, a więc zarówno uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym, i uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

10 Zdaniem Kolegium, wprawdzie w świetle aktualnej treści, przepisu art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, obowiązującego od 28 czerwca 2015 r., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach (pkt 11; zgodnie z art. 30 ust. 1 wymagane jest dokonanie zgłoszenia przed rozpoczęciem robót budowlanych właściwemu organowi), jednakże – zdaniem Kolegium - niniejsze postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, a zatem stosowane są przepisy tej ustawy. Ponadto ustawa o drogach publicznych i ustawa - Prawo budowalne są aktami prawnymi tego samego rzędu, i jakkolwiek odnoszą się one do szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego, to normują one dwie różne procedury. Pierwsza z ustaw reguluje m.in sprawy z zakresu uzyskiwania zgody na lokalizację w pasie drogowym, zaś druga - prawo budowlane - sprawy dotyczące rozpoczęcia robót budowlanych. Żadna z tych ustaw nie stanowi lex specialis w stosunku do drugiej, bowiem jak wskazano wyżej odnosi się do różnych etapów procesu inwestycyjnego. Przepisy tych ustaw nie derogują się zatem nawzajem i jakkolwiek ustawa - Prawo budowalne zwalnia aktualnie inwestora z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, to w świetle niezmienionych przepisów ustawy o drogach publicznych organ prawidłowo pouczył, zgodnie z treścią art 29 tejże.

11 W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wnosił o uchylenie decyzji organu II instancji w całości z powodu naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji w całości, a na wypadek uznania przez sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o jej uchylenie, gdyż została wydana została z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

12 Zaskarżonej decyzji postawił zarzuty naruszenia:

13 1. Naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

14 a) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i naruszenie zasady praworządnego oraz sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji publicznej, gdyż w dwóch tożsamych sprawach organ wydał odmienne decyzję na odmiennych podstawach prawnych;

15 b) art. 15 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż Kolegium nie rozpoznało oraz nie odniosło się w treści swej decyzji do zarzutu skarżącego dotyczącego braku, w przepisach prawa budowlanego, obowiązku wykonania inwentaryzacji geodezyjnej zjazdu z drogi powiatowej, czyli pkt. 10 decyzji organu I instancji, a która to inwentaryzacja geodezyjna została nałożona na skarżącego;

16 c) art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

17 d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

18 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

19 a) art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie poprzez zobowiązanie skarżącego do:

20 - uzgodnienia z zarządem drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowy zjazdu oraz

21 - po wybudowaniu zjazdu przekazania zarządcy drogi kopii inwentaryzacji geodezyjnej zjazdu,

22 w sytuacji, gdy przepisy art 29 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 30 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 43 ustawy – Prawo budowlane stanowią, że budowa zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie zgłoszenia; przepisy prawa budowlanego nie wymagają również, by do zgłoszenia budowy zjazdu z ww. dróg dołączyć projekt budowlany czy dokonanie inwentaryzacji geodezyjnej zjazdu;

23 art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i niepouczenie o obowiązkach, a zobowiązanie skarżącego w decyzji pierwszoinstancyjnej do:

24 - uzgodnienia z zarządem drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowy zjazdu oraz

25 - po wybudowaniu zjazdu przekazania zarządcy drogi kopii inwentaryzacji geodezyjnej zjazdu;

26 c) art. 29 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 30 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie, a z których to przepisów wynika, że budowa zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych nie wymaga pozwolenia na budowę, a podlega jedynie zgłoszenia budowy właściwemu organowi.

27 d) art. 43 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, a z którego to przepisu wynika, że budowa zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (art. art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane) nie podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, a po ich wybudowaniu – geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej ich położenie na gruncie.

28 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

29 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

30 Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r., 1647 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

31 Badana jest legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania tego rozstrzygnięcia.

32 Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

33 Badając skargę wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

34 Zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego odnoszą się w głównej mierze do zakwestionowania przez stronę skarżącą bezpośredniego odwołania się przez organy sprawę rozstrzygające do przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) [dalej: ustawa o drogach publicznych] i nie zastosowanie wprost przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane].

35 Odpowiadając na tak postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego, Sąd w składzie niniejszą sprawę rozpoznającym podkreśla, iż niniejsze postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, a zatem w pierwszym rzędzie zastosowanie do rozstrzygnięcia kwestii w nim podnoszonych (budowa zjazdu) będą mieć przepisy tej właśnie ustawy. Zauważyć bowiem należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego należy stricte do kompetencji właściwego zarządcy drogi na podstawie przepisów wzmiankowanej ustawy o drogach publicznych.

36 I tak stosownie do brzmienia przepisu art. 29 ust. 3 tej ustawy zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

37 Przepis powyższy ustawy o drogach publicznych stanowi zatem podstawę prawną do wyrażenia zgody albo odmowy na wykonanie zjazdu z drogi, co następuje w decyzji wydanej przez właściwego zarządcę drogi. Zauważyć przy tym należy, iż decyzja w tym przedmiocie wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę w art. 29 ust. 4 zwrot "może", a zatem zarządca drogi może, ale nie musi udzielić zezwolenia na zjazd.

38 Skoro zatem powołane przepisy ustawy o drogach publicznych regulują postępowanie dotyczące inwestycji polegającej na budowie lub przebudowie zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość przylegającą do drogi i nakładają określone obowiązki na inwestora, to organ prowadzący postępowanie w oparciu o nie jest zobligowany do ich stosowania. W konsekwencji tego zobligowany jest do nałożenia obowiązków z tych przepisów wynikających, a więc zarówno uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym, i uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Brak jest bowiem w ustawie o drogach publicznych przepisów stanowiących o wyjątkach od ww. zasad.

39 Odnosząc się do argumentacji skargi wskazującej na przepisy ustawy – Prawo budowlane, które stanowią, że budowa zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie zgłoszenia, a ponadto przepisy te nie wymagają również, by do zgłoszenia budowy zjazdu z ww. dróg dołączyć projekt budowlany czy dokonanie inwentaryzacji geodezyjnej zjazdu, należy zauważyć, iż powoływane wcześniej przepisy ustawy o drogach publicznych w aktualnym brzmieniu obowiązują od 26.09.2005 r. Co szczególnie istotne w odniesieniu do tego postępowania treść przepisów ustawy o drogach publicznych nie zmieniła się w analizowanym zakresie pomimo wprowadzenia wskazywanych przez skarżącego zmian do ustawy – Prawo budowalne. Świadczy to o celowym działaniu ustawodawcy, który świadomie przy okazji nowelizacji przepisów ustawy – Prawo budowalne nie dokonał zmian w przepisach ustawy o drogach publicznych. Zauważyć w tym względzie bowiem należy, że stosowna zmiana przepisów ustawy – Prawo budowalne, dotycząca zmiany w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na budowę zjazdów z dróg publicznych dokonana została ustawą z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443). Przepisy te nie wprowadzały jednakże zmian w ustawie o drogach publicznych. Ponadto, od tego czasu przepisy ustawy o drogach publicznych były nowelizowane wielokrotnie, zatem gdyby ustawodawca dostrzegał konieczność ich zmiany w kierunku wyeliminowania obowiązków uzyskania m.in. uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu niewątpliwie dokonałby tego.

40 Wyjaśnić także należy, że co prawda zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 30 ustawy – Prawo budowalne - pozwolenia na budowę rzeczywiście nie wymaga budowa zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach, natomiast przepis art. 43 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a-20b, podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, a po ich wybudowaniu - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej ich położenie na gruncie, to niemniej jednak wskazać w tym względzie należy, że właściwy organ może nałożyć obowiązek stosowania ust. 1 również w stosunku do obiektów budowlanych wymagających jedynie zgłoszenia (zob. art. 43 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane).

41 Przepisy ustawy - Prawo budowlane nie nakładają także obowiązku dołączenia do zgłoszenia budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej, powiatowej i gminnej projektu budowlanego. W związku z powyższym inwestor zainteresowany budową ww. zjazdów dokonuje zgłoszenia, natomiast nie musi dołączać do niego projektu budowlanego, a w konsekwencji także opinii wymaganych dla projektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych. Jednakże i w tym przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub, robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, a w konsekwencji sporządzenia projektu budowlanego (zob. art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane).

42 W związku z powyższym, analizując przepisy szczególne, odnoszące się do opiniowania projektu budowlanego zjazdu, należy mieć na uwadze, że w aktualnym stanie prawnym nadal może zaistnieć wymóg opracowania projektu budowlanego dla budowy zjazdu.

43 Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych, zdaniem Sądu i te nie zasługują na uwzględnienie.

44 Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 15 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż Kolegium nie rozpoznało oraz nie odniosło się w treści swej decyzji do zarzutu skarżącego dotyczącego braku, w przepisach prawa budowlanego, obowiązku wykonania inwentaryzacji geodezyjnej zjazdu z drogi powiatowej, czyli pkt. 10 decyzji organu I instancji, a która to inwentaryzacja geodezyjna została nałożona na skarżącego oraz zarzutów naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji wskazać należy, iż są one ściśle powiązane z zarzutami naruszenia prawa materialnego. Wobec natomiast przesądzenia powyżej o bezzasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, w konsekwencji i wskazane zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych należało oddalić.

45 Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez organ podatkowy przepisów proceduralnych, w szczególności – jak ujmuje to skarżący – wydania w podobnych sprawach innych rozstrzygnięć, zdaniem Sądu i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

46 Zasada demokratycznego państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, jak i zasada budzenia zaufania do organów państwa nie oznacza, że organ nie może w podobnym stanie faktycznym wydać innego rozstrzygnięcia niż to, które wydał poprzednio. Nie można żądać od organów, by raz zaakceptowany sposób rozstrzygnięcia w oparciu o ogólną zasadę i zbliżony, a nie tożsamy stan faktyczny, musiał być kontynuowany. Praktyka taka byłaby sprzeczna z zasadą praworządności wyrażoną art. 7 Konstytucji RP, która zobowiązuje organy administracji do czuwania nad tym, by prowadzone przez nie postępowania, jak i wydane rozstrzygnięcia, były zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym.

47 W związku z tym w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że jakkolwiek zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy, nawet przy tym samym stanie faktycznym i prawnym, nie zawsze uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych nie może być rozumiana jako bezwzględna konieczność wydawania decyzji sprzecznych z obowiązującym prawem i powielających poprzednio popełnione błędy (zob. m.in. wyrok WSA w Łodzi z 10 października 2008 r., sygn.. akt I SA/Łd 559/08 oraz wyroki NSA z 6 grudnia 2007 r., sygn.. akt I FSK 27/07; z 30 września 2005 r., sygn.. akt FSK 2528/04). Z poglądem tym należy się zgodzić.

48 Z tych wszystkich względów skarga jako bezzasadna, stosownie do art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegała oddaleniu.

49 R.A.