Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 czerwca 2009 r., III SA/Łd 80/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 czerwca 2009 r., III SA/Łd 80/09

Sentencja

1 Dnia 5 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant Referent stażysta Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2009 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w zakresie spełniania warunków określonych w licencji pracownika ochrony fizycznej I stopnia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie Komendanta Komisariatu Policji w K. z dnia [...] nr [...] 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w K. na rzecz K. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia [...] Komendant Komisariatu Policji w K. na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o ochronie osób i mienia (Dz.U. Nr 114, poz. 740 ze zm.) oraz art. 106 § 5 k.p.a. wydał naganną opinię w zakresie spełnienia przez K.S. warunków określonych w licencji pracownika ochrony fizycznej I stopnia. W uzasadnieniu podniesiono, iż w stosunku do K.S. przeprowadzono jedną interwencję w miejscu zamieszkania. Z elementem przestępczym i chuligańskim skarżący nie utrzymuje kontaktów. Z powodu skłonności do nadużywania alkoholu był on kierowany na leczenie odwykowe. W czasie tego leczenia wydana została opinia psychiatryczno – psychologiczna potwierdzająca, iż K.S jest uzależniony od alkoholu.

3 Na powyższe postanowienie K.S. złożył za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w K. zażalenie skierowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. podnosząc zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 126 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, iż orzekający w niniejszej sprawie organ nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione oraz zdarzeń, którym odmówił mocy dowodowej. Powołując się w uzasadnieniu postanowienia na opinię psychiatryczno-psychologiczną organ I instancji nie wskazał przez kogo i kiedy została ona wydana. Podkreślił, iż wniósł o wydanie opinii przez Komendanta Komisariatu Policji w K. w związku z ubieganiem się o przyznanie licencji pracownika ochrony fizycznej I stopnia, a jednym z dodatkowych warunków uzyskania licencji jest uzyskanie pozytywnej opinii psychologa upoważnionego do przeprowadzenia badań psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenia na broń. W opinii psychologicznej sporządzonej w dniu 21 października 2008 roku przez lek med. M.O. stwierdzono brak przeciwwskazań do ubiegania się o licencję pracownika ochrony fizycznej I stopnia. Skarżący nie uzyskałby zatem pozytywnej opinii psychologa, gdyby był uzależniony od alkoholu.

4 Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w K., działając na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, iż u K.S. rozpoznano zespół zależności alkoholowej. Podjął on leczenie odwykowe lecz w dniu 7 marca 2007r. jego żona poinformowała, że mąż przerwał leczenie i powrócił do nałogu. Dzielnicowy niejednokrotnie przeprowadzał rozmowy ze skarżącym na temat nadużywania alkoholu. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

5 W dniu 30 stycznia 2009 roku K.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K z dnia [...] podnosząc zarzut naruszenia art. 6a § 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2007r., Nr 43, poz. 277) w związku z art. 19 k.p.a. oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i niewyjaśnienie okoliczności sprawy, poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów zawartych w zażaleniu. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż ubiega się o przyznanie licencji pracownika ochrony fizycznej I stopnia, a jednym z warunków określonych w art. 26 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia, niezbędnym do uzyskania wnioskowanego uprawnienia, jest legitymowanie się nienaganną opinią wydaną przez komendanta komisariatu policji właściwego ze względu miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o licencję. W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] Komendant Komisariatu Policji w K. wydał naganną opinię w zakresie spełnienia warunków określonych w licencji pracownika ochrony fizycznej I stopnia, wskazując w pouczeniu, iż od powyższego postanowienia stronie służy zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. za pośrednictwem Komendanta Powiatowego w K. Zgodnie z zawartym pouczeniem, w dniu 3 grudnia 2008 roku skarżący wniósł zażalenie. Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w K. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W dniu [...] roku Komendant Powiatowy Policji w K. wydał natomiast kolejne postanowienie, tożsame pod względem treści z decyzją z dnia [...] roku, którym utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji, wskazując, iż omyłkowo wydano w sprawie decyzję zamiast postanowienie. W niniejszej sprawie wbrew pouczeniu zawartym w postanowieniu Komendanta Komisariatu Policji w K. z dnia [...] roku, zażalenie rozpoznał, zamiast Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., Komendant Powiatowy Policji w K. uznając swą właściwość rzeczową jako organ II instancji. Skarżący podniósł nadto, iż organy administracji oparły się na opinii psychiatryczno – psychologicznej lecz nie wiadomo kto i kiedy wydał taką opinię. Dowody załączone do zażalenia wskazują, iż nie nadużywa on alkoholu zaś organ odwoławczy nie odniósł się do tych dowodów.

6 W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w K., wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, iż postanowieniem z dnia [...] Komendant Komisariatu w K. wydał naganną opinię w zakresie spełnienia przez K.S. warunków określonych w licencji pracownika ochrony fizycznej I stopnia. Na powyższe postanowienie K.S. wniósł zażalenie. Po rozpoznaniu zażalenia, Komendant Powiatowy Policji w K. decyzją z dnia [...] roku utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Powyższa decyzja została jednak wydana omyłkowo i zastąpiona została postanowieniem Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] roku.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

8 Skarga K.S. jest uzasadniona.

9 Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

10 W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

11 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

12 a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy

13 b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego

14 c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy

15 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach

16 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

17 Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

18 Organy administracji w rozpoznawanej sprawie naruszyły przepisy postępowania administracyjnego a mianowicie art.7, 77 § 1 i 80 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

19 Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowił przepisy ustawy z 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. nr 145 z 2005r. poz.1221 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art.26 ust.3 pkt.1 wymienionej ustawy licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia wydaje się osobie, która spełnia warunki, o których mowa w ust.2 oraz posiada nienaganną opinię wydaną przez komendanta komisariatu Policji, właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania.

20 W myśl § 10 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 czerwca 1998r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz.U. nr 78 poz.511) opinię o osobie ubiegającej się o licencję pracownika ochrony oraz o pracowniku ochrony wydaje właściwy, ze względu na miejsce zamieszkania opiniowanego, komendant komisariatu Policji na polecenie komendanta wojewódzkiego Policji.

21 Należy zaznaczyć, iż wydanie opinii przewidzianej w art.26 ust.3 pkt.1 ustawy z 22 sierpnia 1997r. następuje w formie i trybie przewidzianym w art.106 kpa. Oznacza to, iż właściwy komendant komisariatu Policji wydaje opinię w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie i istnieje możliwość jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lutego 2002r. w spr.II SA 2555/00 (Lex nr 157929) i w wyroku z 17 maja 2007r. w spr. II GSK 1/07 (Lex nr 351045).

22 Podkreślić należy, iż pojęcie "nienaganny" oznacza nie dający powodów do nagany, do jakiegokolwiek zarzutu, idealny, wzorowy.

23 W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły w dostatecznym stopniu okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie ani też w sposób wyczerpujący nie zebrały ani nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego.

24 Jak wynika z uzasadnień aktów organów administracji obu instancji przyczyną wydania nagannej opinii o skarżącym było to, że w stosunku do K.S. przeprowadzono jedną interwencję w miejscu jego zamieszkania a ponadto opinia psychiatryczno – psychologiczna wskazuje, iż skarżący jest uzależniony od alkoholu.

25 Okolicznością niesporną jest to, iż w dniu 10 listopada 2006r. żona skarżącego złożyła wniosek o leczenie odwykowe jej męża zaś w dniu 28 grudnia 2006r,. wydana została opinia psychiatryczno – psychologiczna stwierdzająca zespół zależności alkoholowej. Wskazuje na to treść zaświadczenia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w D. z 4 grudnia 2007r. Nadto z treści tego zaświadczenia wynika, iż skarżący podjął dobrowolnie leczenie odwykowe zaś w dniu 7 marca 2007r. jego żona zgłosiła, że mąż nie kontynuuje leczenia i powrócił do nałogu. W aktach administracyjnych brak jest jednak opinii psychiatryczno – psychologicznej gdyż G.K.R.P.A w D. odmówiła jej udostępnienia. Należy zaznaczyć, iż opinia ta została wydana prawie 2 lata temu a więc stosunkowo dawno zaś informacja o przerwaniu leczenia przez skarżącego pochodzi sprzed półtora roku. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika co się działo później a więc czy skarżący podjął ponownie leczenie odwykowe i ewentualnie jaki jest jego wynik czy też nie podejmował takiego leczenia i nadal nadużywa alkoholu. W kwestii tej brak jest jakichkolwiek ustaleń a ma to istotne znaczenie dla ustalenia jaką posiada on obecnie opinię. Nadto z treści pisma z 29 maja 2008r. (k.11 akt administracyjnych) wynika, iż Główna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w D. sprostowała swoje zaświadczenie z 4 grudnia 2007r. W aktach sprawy brak jest tego sprostowania i nie wiadomo czego ono dotyczy. Nie wiadomo zatem czy sprostowanie dotyczy istotnej czy też nieistotnej kwestii. Organy administracji nie wyjaśniły tego.

26 Nadto organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu. Skarżący podniósł w zażaleniu, iż nie jest uzależniony od alkoholu i go nie nadużywa. Na tę okoliczność złożył orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z 16 maja 2008r. i decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z 3 czerwca 2008r. z których wynika, iż nie istnieją przesłanki do przyjęcia szkodliwego nadużywania alkoholu przez skarżącego. K.S. złożył także opinię psychologiczną z 21 października 2008r. wskazującą, iż nie stwierdza się przeciwwskazań do ubiegania się o licencję pracownika ochrony fizycznej. Organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do tych dowodów mimo, że zostały one złożone dla podważenia twierdzeń organu I instancji o nadużywaniu alkoholu przez skarżącego. Skoro organ odwoławczy nie odniósł się do dowodów zgłoszonych przez skarżącego to oznacza, iż nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

27 Dla wydania opinii, o której mowa w art.26 ust.3 pkt.1 ustawy z 22 sierpnia 1997r., poza kwestią czy skarżący nadużywa czy też nie nadużywa alkoholu, istotna jest również ocena jego zachowania w miejscu zamieszkania. Aby dokonać takiej oceny należy przeprowadzić dokładny wywiad z domownikami, sąsiadami oraz innymi osobami zamieszkałymi w M. Organy administracji nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący takiego wywiadu. W aktach sprawy jest wprawdzie notatka urzędowa z 19 listopada 2008r. z rozmowy przeprowadzonej z żoną skarżącego (k.4 akt administracyjnych) lecz brak jest ustaleń co do oceny zachowania K.S. przez sąsiadów oraz innych mieszkańców M. Przeprowadzony wywiad o skarżącym jest zatem niepełny.

28 Organ odwoławczy nadto błędnie wydał swoje rozstrzygnięcie w formie decyzji stwierdzając w sentencji, iż "utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy". Organ I instancji wydał postanowienie, na które przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia. Organ odwoławczy rozpoznając zażalenie wydaje postanowienie a nie decyzję. Wynika to z treści art.141 § 1 art.144 kpa. Organ II instancji zatem nieprawidłowo wydał swoje rozstrzygnięcie w formie decyzji.

29 Niezasadny jest natomiast zarzut skarżącego, iż organem właściwym do rozpoznania jego zażalenia winien być Komendant Wojewódzki Policji w Ł. a nie Komendant Powiatowy Policji w K.

30 Zgodnie z treścią art.17 pkt.3 kpa organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt.1 i 2 – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

31 Organem nadrzędnym w stosunku do komendanta komisariatu Policji jest komendant powiatowy Policji. Wynika to z treści art.6d.) ust.1, art.6f i art.8a ust.2 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. nr 43 z 2007r. poz.277 z późn. zm.). Wymienione przepisy wskazują, iż komendant powiatowy Policji jest przełożonym policjantów na terenie swojego działania oraz mianuje on i zwalnia komendanta komisariatu Policji. Jest to więc organ nadrzędny w rozumieniu art.17 pkt.3 kpa wobec komendanta komisariatu Policji a tym samym jest organem wyższego stopnia. Komendant wojewódzki Policji jest natomiast organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta powiatowego Policji co wynika z treści art.6a ust.2 pkt.1 ustawy z 6 kwietnia 1990r. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącego naruszenia przepisów o właściwości gdyż jego zażalenie winien rozpoznać Komendant Wojewódzki Policji w Ł. a nie Komendant Powiatowy Policji w K.

32 Reasumując sąd uznał, iż skarga K.S. jest zasadna. Organy administracji nie wyjaśniły dokładnie czy skarżący po 7 marca 2007r. podjął leczenie odwykowe czy też takiego leczenia nie podjął i nadal nadużywa alkoholu. Nie wyjaśniono także na czym polegało sprostowanie zaświadczenia Głównej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w D. z 4 grudnia 2007r. ani nie przeprowadzono pełnego wywiadu środowiskowego. Organ odwoławczy nie odniósł się także do dowodów zgłoszonych przez skarżącego zaś swoje rozstrzygnięcie wydał w formie decyzji a nie postanowienia. Organy administracji naruszyły zatem przepisy art.7, 77 § 1 i 80 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1c.) ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzające je postanowienie Komendanta Komisariatu Policji w K. z [...].

33 Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.152 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

34 Na podstawie art.200 ustawy z 30 sierpnia 2002r. w związku z § 14 ust.2 pkt.1 c.) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163 poz.1349 z późn. zm.) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną sumę kosztów złożyła się:200 zł- wpis sądowy, 240 zł – wynagrodzenie radcy prawnego, 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

35 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy przede wszystkim wyjaśnić czy skarżący po 7 marca 2007r. podjął leczenie odwykowe i ewentualnie jaki jest jego wynik czy też takiego leczenia nie podjął i nadal nadużywa alkoholu. Należy nadto wyjaśnić na czym polegało sprostowanie zaświadczenia G.K.R.P.A. w D. z 4 grudnia 2007r., przeprowadzić pełny wywiad o skarżącym w jego miejscu zamieszkania oraz odnieść się do dowodów zgłoszonych w zażaleniu. Po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego należy dokonać wnikliwej analizy zebranego materiału dowodowego a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

36 bg