Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2018 r., II SO/Kr 6/18

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2018 r., II SO/Kr 6/18

Sentencja

1 Kraków, dnia 8 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 8 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku B. S. przeciwko [...] [...] Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] o wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej za nieprzekazanie skargi sądowi postanawia: 1. wymierzyć [...] [...] Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywnę w kwocie 50 (pięćdziesiąt) złotych, 2. w pozostałym zakresie wniosek oddalić, 3. zasądzić od [...] [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz B. S. kwotę 100 (sto) złotych zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 B. S., nadając Pocztą w dniu 10 września 2018 r., złożyła w tutejszym Sądzie wniosek o wymierzenie grzywny w kwocie 40.000 zł Inspektor Nadzoru Budowlanego i o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 20.000 zł - za nieprzekazanie sądowi skargi na decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżąca wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania.

3 W odpowiedzi na wniosek [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jego oddalenie podnosząc, że skarga B. S. na decyzję [...]INB nr [...] znak [...] wpłynęła do organu w dniu 3 sierpnia 2018 r.. Odpowiedź organu na tę skargę [...] z dnia 5 września 2018r. wraz z aktami sprawy została przekazana do WSA w Krakowie w dniu 7 września 2018 r., zatem z czterodniowym przekroczeniem terminu, jednakże przed złożeniem wniosku o wymierzenie grzywny. Organ wskazał, że odpowiedzi na skargi są sporządzane według kolejności ich wpływu. W okresie wakacyjnym (w lipcu, sierpniu) sytuacja kadrowa jest tym bardziej trudna.

4 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

5 Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Stosownie zaś do art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.

6 W myśl art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2017 r. (M.P. z 2018 r., poz. 187) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2017 r. wyniosło 4.271,51 zł.

7 Z przedstawionych regulacji prawnych jednoznacznie wynika, że podmiot, za pośrednictwem którego kierowana jest dla sądu administracyjnego skarga na decyzję, jest bezwzględnie obowiązany przekazać skargę sądowi, wraz z kompletem akt sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie 30 dni do dnia otrzymania.

8 Sąd podkreśla jednocześnie, że instytucja wymierzenia organowi grzywny w sytuacji braku wywiązania się z nałożonych na niego ustawowych obowiązków w zakresie postępowania sądowoadministracyjnego, ma charakter dyscyplinujący, restrykcyjny i prewencyjny. Mobilizuje ona bowiem organ do niezwłocznego przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, a jednocześnie stanowi sankcję za niedokonania tych czynności w wymaganym terminie. Zapobiega także naruszeniom tego obowiązku w przyszłości (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I OZ 1702/17, z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt I OZ 429/13 oraz z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OZ 72/14. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (publ. ONSA/WSA 2010/1/2) wskazano, że grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. ma mieszany tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Podkreślić należy, że choć przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji tego prawa.

9 Powyższe prowadzi do wniosku, że powołane przepisy pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Natomiast wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, sąd powinien wziąć pod uwagę wymierzając wysokość grzywny (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt I OZ 78/10 oraz z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OZ 379/14 – przywołane orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

10 Wskazać również trzeba, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono.

11 Okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostają zatem bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, bowiem wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków. Natomiast okoliczności te mogą mieć wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości w ramach granic wynikających z art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.. Pozwala to zatem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia uchybienia przez organ obowiązkowi przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w wyznaczonym w ustawie terminie, w tym uwzględnienia okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi.

12 Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że skarga B. S. na decyzję nr [...] znak [...] wpłynęła do organu w dniu 3 sierpnia 2018 r.. Skarga ta, odpowiedź z dnia 5 września 2018 r. organu na skargę wraz z aktami sprawy zostały przekazane do WSA w Krakowie w dniu 7 września 2018 r., zatem z czterodniowym przekroczeniem terminu, jednakże przed złożeniem przez skarżącą wniosku o wymierzenie grzywny.

13 Organ był zobligowany do przekazania Sądowi akt sprawy w terminie do dnia 3 września 2018 r.. Skoro organ wykonał ten obowiązek dnia 7 września 2018 r., to niedotrzymanie tego terminu przez organ spowodowało wyczerpanie przesłanek, o których mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a..

14 Wymierzając grzywnę w wysokości 50 zł Sąd wziął pod uwagę wielkość opóźnienia – 4 dni oraz fakt, że skarga wraz z odpowiedzią i aktami sprawy została przekazana do Sądu jeszcze przed wniesieniem wniosku o wymierzenie grzywny. Wobec tego odpadła potrzeba odwoływania się do funkcji dyscyplinującej grzywny. Sąd wziął pod uwagę również wskazane w odpowiedzi na wniosek powody uchybienia terminowi, tj. braki kadrowe szczególnie w okresie urlopowym.

15 Powyższe, w ocenie Sądu, nie pozwala na oddalenie w całości wniosku skarżącej, o co wnosił organ, jednocześnie pozwalając, wbrew wnioskowi skarżącej, na wymierzenie grzywny w niewielkiej wysokości - w jej dolnych granicach. Sąd wskazuje bowiem, że o ile w rozpoznawanej sprawie nie dojdzie do zaktualizowania funkcji dyscyplinującej wymierzonej grzywny, to nadal – wbrew twierdzeniu organu - aktualne pozostają jej funkcja represyjna i prewencyjna. Grzywna za przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też złożeniem wniosku, doręczeniem mu wniosku o wymierzenie grzywny, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, zaś w drugim już nie. Dlatego sąd, który wymierza grzywnę, mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. przed posiedzeniem sądu czy też przed złożeniem przez stronę lub doręczeniem organowi wniosku o wymierzenie grzywny, ale z uchybieniem terminu, wymierza ją wyłącznie za uchybienie terminu (por. uchwała NSA z dnia III GPS 3/09 z dnia 3 listopada 2009 r.).

16 Sąd wskazuje bowiem, że przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem terminu, nawet jeżeli przekazanie to nastąpiło przed złożeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a.. Nie zachodzi zatem bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a..

17 W rozpoznawanej sprawie wymierzenie grzywny, oprócz funkcji represyjnej, pełnić ma nade wszystko funkcję prewencyjną. Ukaranie organu przez Sąd ma służyć bowiem zapobieganiu analogicznym naruszeniom prawa w przyszłości.

18 Wobec powyższego Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku organu o oddalenie wniosku w całości. Ustalając wysokość grzywny wzięto jednakże pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Wymierzenie grzywny w kwocie 50 zł wydaje się wystarczające dla spełnienia jej wyżej opisanych celów.

19 Jednocześnie Sąd uznał za bezpodstawny wniosek skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej. Sąd zauważa bowiem, że zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jak stanowi natomiast art. 154 § 7 P.p.s.a. uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Rozpoznawana sprawa prowadzona jest natomiast na podstawie wniosku skarżącej o wymierzenie grzywny w związku z brakiem wykonania przez organ w terminie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a..

20 Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 i 2 postanowienia, za podstawę biorąc art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a..

21 O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a..