Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2009 r., II SO/Kr 20/09

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2009 r., II SO/Kr 20/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Z.N. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w N. w przedmiocie braku przekazania skargi wraz z odpowiedzią postanawia: umorzyć postępowanie sądowe

Uzasadnienie

2 W dniu [....] 2009 r. Z.N. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosek o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w N. grzywny na podstawie art. 55 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

3 We wniosku tym wskazano, że Kolegium Odwoławcze w N. nie wywiązało się z obowiązku przekazania Sądowi skargi wnioskodawczyni z dnia [....] 2009 r. na bezczynność tego organu wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią organu na skargę.

4 Wnioskodawczyni podniosła, że złożyła zażalenie do Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. już w dniu [....] lutego 2009 r. i mimo upływu długiego czasu zażalenie to było nie rozpoznawane. Stąd wniosek o wymierzenie grzywny. Skarga skarżącej z dnia [....] 2009 r. nie została do dnia 3 lipca 2009 r., przekazana Sądowi, ale przekazanie tej skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na nią nastąpiło 7 lipca 2009 r.

5 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie lub umorzenie postępowania.

6 Uzasadniając swoje stanowisko organ administracji wyjaśnił, że wniosek o wymierzenie grzywny organowi wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , dopiero 5 sierpnia 2009 r. Organ administracyjny przyznał, że przekazanie skargi do Sądu nastąpiło "kilka dni po terminie", ale wynikało to z niedopatrzenia oraz miało związek z okresem urlopowym. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. grzywna, o której mowa w art. 55 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma jedynie na celu dyscyplinowanie organów administracji (jest to środek służący do przekazania skargi). Tym samym przekazanie skargi wraz z aktami sprawy już po wniesieniu wniosku o wymierzenie grzywny z powodu braku wcześniejszego przekazania – uzasadnia umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Za taka wykładnią przemawia art. 154 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy nie jest podstawą do umorzenia postępowania lub oddalenie skargi. Takiej regulacji nie ma w art. 55 P.p.s.a., a tym samym jest ona dopuszczalna.

7 W kolejnym piśmie wnioskodawczyni z dnia [....] października 2009 r. wskazano na wydanie w sprawie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wyroku w dniu 30 września 2009 r., mocą którego umorzono postępowanie sądowe. Przyczyną umorzenia postępowania było wydanie przez Kolegium Odwoławcze aktu administracyjnego w drodze autokontroli. Wnioskodawczyni podkreśliła, że skarga w przedmiocie bezczynności Kolegium została przesłana Sądowi już po złożeniu wniosku o wymierzenie mu grzywny. Opóźnienie w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy jest wystarczającą przesłanką ukarania organu grzywną i to niezależnie od okoliczności uzasadniających to opóźnienie. Taka grzywna pełni funkcje nie tylko dyscyplinujące, ale również stanowi realną sankcję grożącą organowi w przypadku nie wykonania obowiązków. Przekazanie akt sprawy wraz ze skargą po terminie może tylko wpływać na wysokość grzywny, ale nie samą możliwość jej nałożenia. Podniesiono nagminność w działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w zakresie nieterminowego przekazywania akt administracyjnych do Sądu administracyjnego. Wnioskodawczyni wskazała również na prewencyjny charakter orzeczenia sądowego uwzględniającego wniosek o wymierzenie grzywny i podniosła, że uznanie za dopuszczalnym przekazywanie skarg wraz z aktami administracyjnymi po ustawowym terminie 30 dni prowadzi do nierówności w prawie i swoistej erozji prawa. Na poparcie swojej argumentacji wnioskodawczyni powołała się na orzecznictwo sądowe.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

9 Zgodnie z art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." w razie niezastosowania się do obowiązku polegającego na przekazaniu skargi skarżącego do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 30 dni od daty jej wniesienia wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.

10 W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 P.p.s.a. jest odrębnym postępowanie sądowym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FRS 1/08, opub. W ONSAiWSA 2008 r., nr 3, poz. 42). Jest to bardzo istotne założenie, oznacza ono, że nie jest ono jedynie fragmentem (niesamodzielną częścią) prowadzonego innego postępowania, zainicjowanego skargą wniesioną w innej sprawie. Okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie 7 sędziów (ww. uchwała z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FRS 1/08, opub. W ONSAiWSA 2008 r., nr 3, poz. 42) oznacza, że zajętym w tej uchwale stanowiskiem związane są inne składy sadów administracyjnych (tak art. 269 P.p.s.a.).

11 Stosownie do art. 54 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę organowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Natomiast z art. 55 § 1 P.p.s.a. wynika, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

12 Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni w dniu [....] maja 2009 r. złożyła za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. skargę na bezczynność tego organu. Skarga ta nie została w terminie 30-dniowym przekazana wraz z aktami sprawy i z odpowiedzią na nią do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniosek o wymierzenie grzywny organowi wniesiono 3 lipca 2009 r., a skarga na bezczynność wraz z aktami sprawy zostały przekazane Sądowi po 7 lipca 2009 r. (7 lipca nadano przesyłkę w urzędzie pocztowym). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznał sprawę ze skargi Z.N. na bezczynność w dniu 30 września 2009 r.

13 Pozostał więc do rozpoznania wniosek o wymierzenie grzywny organowi z tytułu nie przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na nią.

14 Postępowanie o wymierzenie organowi grzywny, jako służące do realizacji ustawowego celu, jakim było nadesłanie przez organ skargi wraz z aktami sprawy został już osiągnięty. Art. 55 P.p.s.a. ma na celu dyscyplinowania organów administracji publicznej, a wymierzenie grzywny jest środkiem służącym realizacji tego celu (postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 1 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 78/08, opub. w LEX nr 493699). Realizacja tego obowiązku przed rozpoznaniem skargi uzasadnia zbędność merytorycznego orzekania co do samego wniosku o wymierzenie organowi grzywny.

15 Pogląd taki przeważa również w doktrynie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006 r., str. 166 -167; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005 r., str. 151). Do tych poglądów nawiązuje Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. uchwały z dnia 7 kwietnia 2008 r. Są one pochodną założenia, że regulacja zawarta w art. 55 § 1 P.p.s.a. zmierza do dyscyplinowania organów administracji publicznej a wymierzenie grzywny organowi służy realizacji tego celu. Jeżeli obowiązek określony w art. 54 § 2 P.p.s.a został wykonany, choćby po terminie, stosowanie wskazanego w art. 55 § 1 P.p.s.a. jest zbędne. Wobec tego postępowanie o wymierzenie grzywny stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Za umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego przemawiał również fakt, iż sprawa ze skargi Z.N. na bezczynność została już rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 60/09, którym Sąd umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

16 Ustawodawca nie zawarł w art. 55 P.p.s.a. regulacji analogicznej do zamieszczonej w art. 154 § 3 P.p.s.a., co oznacza a contrario, że instytucja grzywny nie mogła znaleźć w tym przypadku zastosowania. Z art. 55 § 1 P.p.s.a. wynika, również, że ewentualna nieskuteczność nałożonej grzywny stwarza możliwość rozpoznania sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi (art. 55 § 2 P.p.s.a.) a także odrębna możność zastosowania sygnalizacji w trybie art. 55 § 3 P.p.s.a. To potwierdza tezę, że nałożenie grzywny nie służy zastosowaniu represji wobec organu lecz umożliwieniu rozpoznania sprawy.

17 Jednym z zasadniczych argumentów, na których oparta jest koncepcja odrębności postępowania wywołanego wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., jest jego usytuowanie w czasie między wniesieniem skargi a jej przekazaniem do sądu wraz z aktami i odpowiedzią na skargę (W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006 r., str. 467). Gdyby uznać, że nałożenie grzywny ma charakter represyjny i zmierza głównie do ukarania podmiotu odpowiedzialnego za opóźnienie w przekazaniu skargi i akt, to takie założenie nie byłoby uprawnione. Oznaczałoby ono, że wniosek o wymierzenie grzywny mógłby być skuteczny w przypadku złożenia go po przekazaniu akt i skargi sądowi, po rozpoznaniu skargi lub nawet po kilku latach od wydania orzeczenia w sprawie.

18 Gdyby ustawodawca założył jako główny represyjny cel wymierzania grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., to wprowadziłby regulację ograniczającą w czasie możność zastosowania środka. Przy braku takiej regulacji proponowana we wniosku (i piśmie z dnia 5.10.2009 r.) wykładnia art. 55 § 1 P.p.s.a., zwłaszcza w sytuacji przyjęcia odrębności postępowania, wywoływałaby skutek nieograniczony upływem czasu, czy innymi zdarzeniami, w tym rozpoznania skargi – co prowadziłoby do karalności zaniechań, których skutki zostały zlikwidowane.

19 Mając powyższe na uwadze Sąd nie podziela argumentacji zawartej we wniosku wnioskodawczyni. Argumentacja ta bowiem opiera się przede wszystkim na rozumieniu grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. jako środka dyscyplinująco-represyjnego, a nie dyscyplinującego.

20 W związku z powyższym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w sprawie.