Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2018 r., II SAB/Kr 5/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2018 r., II SAB/Kr 5/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T. K. i W. K. na bezczynność Burmistrza Gminy Miasta R. - Z. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] sierpnia 2017 r. skargę oddala.

Uzasadnienie

2 Sygn. akt II SAB/Kr [...]

UZASADNIENIE

3 T. K. i W. K. wnieśli skargę na bezczynność burmistrza Miasta R. , zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm) poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Skarżący wnieśli o:

4 1. zobowiązanie burmistrza Miasta R. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,

5 2. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr [...], poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm) o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

6 3. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a,

7 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących.

8 W uzasadnieniu skargi opisano stan faktyczny sprawy.

9 Dnia 22.08.2017 r. skarżący wystąpili do burmistrza Miasta R. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

10 "Jeżeli zostały wydane dla nieruchomości położonych przy odcinku nr [...] ul. [...] decyzje pozytywne o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o dostęp do drogi publicznej (w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) poprzez inną drogę niż oznaczoną na mapie numerem ewidencyjnym [...], wówczas wnosimy o wskazanie numeru ewidencyjnego drogi lub dróg, które organ uznał za spełniające warunek dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dla nieruchomości położonych przy odcinku nr [...] ul. [...]. Zakres czasowy dla zapytania to decyzje administracyjne wydane w okresie od 01.01.1999 r. do 20.05.2015 r. "

11 Pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r. Burmistrz [...] wezwał wnioskodawców o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, uznając, że wniosek skarżących dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej, a następnie decyzją z dnia 19 września 2017 r. (znak: [...]) odmówił skarżącym udostępnienia informacji publicznej w całości. Od decyzji odwołanie wnieśli skarżący. Organ odwoławczy decyzją z dnia 8 listopada 2017 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w szczególności, że wnioskowana informacja była informacją prostą.

12 Pismem z dnia 30 listopada 2017 r. organ I instancji wskazał, iż otrzymał decyzję organu odwoławczego w dniu 20 listopada 2017 r. Następnie wskazał organ, iż "wniosek (...) nie może zostać załatwiony w terminie określonym w art. 13 ust. 1 w/w ustawy z uwagi na wystąpienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. o przesłanie akt przedmiotowej sprawy. W związku z powyższym, zgodnie z art. 13 ust. 2 w/w ustawy przedłuża się załatwienie sprawy i wyznacza nowy termin załatwienia sprawy - do dnia 15.01.2018 r., w którym to terminie burmistrz Miasta R. poinformuje o sposobie załatwienia wniosku".

13 Skarżący podnieśli, iż oczekiwanie na zwrot akt postępowania nie może być powodem dla przedłużenia terminu dla wydania wnioskowanej informacji publicznej.

14 Zatem sam brak akt sprawy, związany z przesłaniem ich wcześniej do SKO w N. S., nie jest przyczyną niezależną od organu uzasadniającą odliczenie czasu jej trwania od terminów przewidzianych w u.d.i.p.

15 W orzecznictwie przyjmuje się, że jest to przeszkoda usuwalna. W takiej sytuacji organ powinien wystąpić do SKO z wnioskiem o niezwłoczne przesłanie akt administracyjnych, w celu niezwłocznego rozpoznania sprawy lub też wystąpić o wydanie tychże akt w postaci fotokopii i przesłanie ich drogą elektroniczną (celem szybszego dostarczenia do organu). Bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością. Jedynie w sytuacji, gdy pomimo działań podjętych przez organ w celu uzyskania akt sprawy lub ich kopii jest to niemożliwe (np. z uwagi na brak zgody na to SKO), można uznać to za okoliczność zwalniającą organ z zarzutu bezczynności.

16 Brak wystosowania pisma do SKO w N. S. z prośbą o niezwłoczne przesłanie akt sprawy lub wykonanie fotokopii akt sprawy i przesłanie ich na adres pocztowy organu nie pozwala na uznanie, że organ podjął wszystkie możliwe działania w celu załatwienia sprawy, a tym samym, że nie pozostaje w bezczynności.

17 Pismem z dnia 30 listopada 2017 r. organ przedłużył załatwienie sprawy i poinformował, że do dnia 15.01.2018 r. burmistrz poinformuje o sposobie załatwienia sprawy. Skarżący zarzucają organowi, iż przesłane pismo nie wskazuje skarżącym na termin udostępnienia informacji, a tym samym organ nie przedłużył ważnie postępowania o udzielenie informacji publicznej. W wyniku tego pozostaje zarówno w bezczynności jak i przewlekłości prowadzonego postępowania.

18 Za uzasadnione w związku z tym należy uznać zobowiązanie Burmistrza Miasta R. do wskazania i ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a.

19 Z ostrożności procesowej skarżący podnieśli, iż nawet w przypadku gdyby organ otrzymał akta sprawy nie wpłynie to na postępowanie organu w sprawie. W aktach sprawy nie zalegają bowiem żadne dokumenty które miałyby wpływ na wydanie decyzji w sprawie udzielenia informacji publicznej, a sama treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej została wskazana w decyzji SKO w N. S. z dnia 8 listopada 2017 r., znak: [...], którą, jak stwierdza burmistrz, otrzymał w dniu 20 listopada 2017 r.

20 Reasumując, do dnia złożenia niniejszej skargi, tj. dnia 2 stycznia 2018 r. organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

21 W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta R. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie - na wypadek nieuwzględnienia tego żądania o oddalenie skargi.

22 Wniosek o odrzucenie skargi uzasadniono niewyczerpaniem środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi.

23 Natomiast uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ administracji publicznej podniósł, że nie pozostawał i nie pozostaje w bezczynności. Wszelkie czynności, które mógł podejmować stosownie do przebiegu postępowania, podejmował w zakreślonych przez prawo terminach lub też przedłużał stosownymi pismami terminy podejmowania określonych czynności w sprawie. Od chwili otrzymania określonych informacji lub dokumentów, organ w terminach zakreślonych przez u.d.i.p. lub też stosownie do tej ustawy w terminach odpowiednio wydłużonych, podejmował określone prawem czynności. Wobec powyższego o jakiejkolwiek bezczynności w niniejszej sprawie nie może być mowy.

24 Organ stosownie do przedłużonego terminu, jeszcze przed jego upływem udzielił skarżącym odpowiedzi. Wobec konieczności rozpatrzenia faktycznie 4 wniosków o dostęp do informacji publicznej a nie jednego oraz faktu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. dopiero 13 grudnia 2017 r. zwróciło akta sprawy organ miał usprawiedliwione podstawy do przedłużenia terminu, zwłaszcza co wykazywano w decyzji odmownej organu, że udzielenie żądanej informacji publicznej wiąże się z koniecznością podjęcia szeregu czynności, które wymagają czasu. Organ udzielił odpowiedzi w ciągu 1 miesiąca od dnia wpływu akt sprawy do organu.

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

26 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

27 Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

28 Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej u.d.i.p) przewiduje stosowanie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów p.p.s.a.

29 Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego.

30 Dalej wskazać należy, że dla badania zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić.

31 Bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zgodnie z przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., I OSK 7/17, CBOSA).

32 Termin, w jakim informacja publiczna powinna zostać udostępniona na żądanie uprawnionego podmiotu, określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 tej ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji i niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 605/05, CBOSA).

33 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy na następującą sekwencję czasową czynności, które miały miejsce w niniejszej sprawie, a są istotne dla oceny pozostawania przez organ w bezczynności.

34 Wniosek Skarżących złożony został w siedzibie organu w dniu 22 sierpnia 2017 r.

35 W dniu 29 sierpnia 2017 r. (czyli siedem dni po wpływie wniosku) organ wezwał skarżących o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w udzieleniu informacji albowiem uznał, że ma ona charakter informacji przetworzonej. Przypomnieć należy, że wniosek dotyczył wskazania decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy wydanych w okresie od 01.01.1999 r. do 20.05.2015 r. dla nieruchomości położonych przy odcinku nr [...] ul. [...] z dostępem do drogi publicznej poprzez inną drogę niż oznaczoną na mapie numerem ewidencyjnym [...].

36 W dniu 7 września 2017 r. do siedziby organu wpłynęło pismo skarżących polemizujące z tezą o charakterze informacji jako informacji przetworzonej.

37 W dniu 19 września 2017 r. wydana została przez organ (Burmistrza R. ) decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej.

38 Do chwili zatem wydania decyzji odmownej organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem bezzwłocznie i terminowo podejmował wszystkie czynności, a przekonanie organu o tym, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej w kontekście treści zadanego pytania mogło mieć usprawiedliwione podstawy.

39 Następnie w dniu 8 listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. wydało decyzję o uchyleniu decyzji Burmistrza R. i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji.

40 Jak wynika z prezentaty znajdującej się na egzemplarzu tej decyzji znajdującym się w aktach sprawy przekazanych Sądowi, egzemplarz decyzji wpłynął do organu w dniu 20 listopada 2017 r.

41 W dniu 30 listopada 2017 r. Burmistrz R. wystąpił do SKO w N. S. o przesłanie akt sprawy, jak również w tym samym dniu wystosował pismo do skarżących w którym poinformował, że na podstawie art. 13 ust. 2 wyznacza się nowy termin załatwienia sprawy – do dnia 15 stycznia 2018 r.

42 Akta sprawy zostały zwrócone przez SKO w N. S. w dniu 13 grudnia 2017 r. W dniu 12 stycznia 2018 r. Burmistrz udzieli informacji publicznej skarżącym. Ponieważ w aktach sprawy brak było zwrotnych poświadczeń odbioru względnie dowodów nadania odpowiedzi, Sąd wezwał organ do ich przedstawienia oraz skarżących do oświadczenia czy informację otrzymali.

43 Z przedstawionych przez organ kserokopii zwrotnych poświadczeń odbioru wynika, że skarżący otrzymali pismo z dnia 12 stycznia 2018 r. zawierające odpowiedź na wniosek: w dniu 16 stycznia 2018 r. (T. K.) oraz w dniu 17 stycznia 2018 r. (W. K.). Natomiast skarżący w swoim piśmie z dnia 9 marca 2018 r. potwierdzili, że informację otrzymali w dniu 12 stycznia 2018 r. Pozostała część pisma skarżących dotyczy polemiki co do charakteru drogi – ul. [...] – odcinek [...]. Kwestie te są w niniejszej sprawie bez znaczenia, gdyż jak wyżej już wskazano, rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Wskazać przy tym należy, że udzielona odpowiedź jest pełna w tym znaczeniu, że odpowiada na zadane przez skarżących pytanie.

44 Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

45 W niniejszej sprawie kwestia bezczynności organu (czyli stosowania się przez organ do terminów przywołanych powyżej) winna być oceniana nie tyle od dnia złożenia wniosku, ile od dnia w którym organ dowiedział się o treści decyzji organu II Instancji czyli SKO w N. S., co nastąpiło w dniu 20 listopada 2017 r. Jak już bowiem wyżej wskazano, do dnia wydania w dniu 19 września 2017 r. decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, organ nie pozostawał w bezczynności.

46 Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, początek biegu terminów o których mowa w art. 13 u.d.i.p. liczyć należy od dnia 20 listopada 2017 r.

47 Organ terminy te zachował. W terminie 14 dni tj. 30 listopada 2017 r. poinformował skarżących o nowym terminie załatwienia sprawy – do dnia 15 stycznia 2018 r., który to termin mieści się w dwumiesięcznym terminie wskazanym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W przepisie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazano jakichkolwiek kryteriów stanowiących jakie powody niemożności udostępnienia informacji w terminie 14 dni należy uznać za dopuszczalne, a jakie za niedopuszczalne. Katalog ten ma zatem charakter otwarty (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1250/17 ). Skoro powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, to a contrario powiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona (sprawa zostanie załatwiona) usuwa stan bezczynności.

48 Skarga została złożona w dniu 2 stycznia 2018 r. (wpływ do organu), a zatem przed upływem terminu wyznaczonego przez organ do załatwienia sprawy (15 stycznia 2018 r.). Informacja została udzielona w dniu 12 stycznia 2018 r. czyli w terminie dwumiesięcznym wyznaczonym przez organ w dniu 20 listopada 2017 r., zatem zarówno w chwili wniesienia skargi, jak w chwili wydawania wyroku organ nie pozostawał w bezczynności. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.