Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2011 r., II SAB/Kr 107/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2011 r., II SAB/Kr 107/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2011 r. ze skargi , F.B. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w K. I. zobowiązuje Okręgowego Inspektora Pracy w K. do załatwienia wniosku F.B. z dnia 16 lipca 2011 r., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w zakresie pkt 2-5 tego wniosku – w terminie 14 dni, od dnia otrzymania akt sprawy; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 16 lipca 2011r. F. B. złożył wniosek do Okręgowego Inspektora Pracy w K. o udostępnienie informacji publicznej.

3 We wniosku zawarte były pytania (ujęte w pięciu punktach), dotyczące akt osobowych byłych pracowników "A" S.A. Zakład Pracy [...] w K..

4 Okręgowy Inspektorat Pracy w K. pismem z dnia 21 lipca 2011r. udzielił odpowiedzi F. B..

5 W dniu 25 lipca 2011r. wnioskodawca przesłał na skrzynkę pocztową Inspektoratu pismo określone jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym wezwał organ do udostępnienia mu pełnej informacji publicznej albo wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji ze stosownym pouczeniem co do przysługującego mu środka odwoławczego.

6 W odpowiedzi na pismo z dnia 25 lipca 2011r. organ pismem z dnia 2 sierpnia 2011r. poinformował wnioskodawcę, iż informacja będąca przedmiotem wniosku została udzielona pismem z dnia 21 lipca 2011r., dlatego też bezzasadne było wydanie decyzji odmownej.

7 Okręgowy Inspektorat Pracy w K. poinformował również wnioskodawcę, iż w trybie udzielania informacji publicznej organ jest zobowiązany do udzielenia informacji jakie posiada na dzień udzielenia odpowiedzi i takie też informacje zostały mu przesłane. W powyższym piśmie Okręgowy Inspektorat Pracy wyjaśnił również, iż nie może być, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokonywana ocena stanu prawnego, o co wnioskował T. B..

8 W dniu 8 sierpnia 2011r. wnioskodawca za pośrednictwem Okręgowego Inspektora Pracy w K. wniósł skargę na bezczynność tego organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

9 W powyższej skardze wnioskodawca zarzucił organowi, iż ten faktycznie nie udzielił mu informacji publicznej, w związku z czym powinien wydać decyzję odmowną ze stosownym pouczeniem. Powyższe zachowanie organu, zdaniem skarżącego narusza art. 16 i 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

10 Organ w odpowiedzi na powyższą skargę pismem z dnia 19 sierpnia 2011r. wniósł o uznanie w/w skargi za nieuzasadnioną i jej oddalenie, wyjaśniając, że wniosek skarżącego o dostęp do informacji publicznej składał się z pięciu punktów, z czego każdy zawierał pytania dotyczące m.in. postępowania sprawdzającego przeprowadzonego w "A" S.A. w Likwidacji w K..

11 W pierwszym punkcie wnioskodawca pytał, czy w trakcie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez inspektora pracy likwidator "A" S.A. ujawnił fakt protokolarnego przejęcia akt osobowych kilkunastu byłych pracowników "A" S.A. Zakład Pracy [...] od anonimowego reprezentanta Spółdzielni [...] Naprzód w K..

12 Organ nadmienił, że dalsze wątpliwości wnioskodawcy w tym punkcie dotyczyły owych rzekomo przekazanych W. P. akt osobowych.

13 Okręgowy Inspektorat Pracy w K. podkreślił w tym miejscu, iż do wniosku o dostęp do informacji publicznej wnioskodawca załączył kserokopię pisma jakie zostało przesłane przez inspektora pracy przeprowadzającego postępowanie wyjaśniające skierowanego do W. B., informującego o ustaleniach dokonanych w toku postępowania wyjaśniającego w "A" S.A. w Likwidacji.

14 Dalej organ wyjaśnił, że z pisma tego jednoznacznie wynika, iż "likwidator W. P. złożył pisemne oświadczenie z dn. 07.07.2009r., iż nie jest w posiadaniu innych akt osobowych byłych pracowników "A’ S.A. niż okazane podczas kontroli 181 akt osobowych wraz imiennym wykazem byłych pracowników". Wnioskodawca był więc w posiadaniu informacji, iż W. P. nie ujawnił w toku postępowania wyjaśniającego faktu przekazania mu innych akt osobowych od anonimowej osoby.

15 Następnie strona przeciwna do skarżącej podniosła, że z racji tego, iż pozostałe pytania zawarte w punkcie pierwszym wniosku dotyczyły akt, które zgodnie z oświadczeniem likwidatora "A" S.A. nie zostały mu przekazane, to odpowiedź na te pytania była zbędna.

16 Organ ustosunkowując się do odpowiedzi na pytania zawarte w punkcie drugim wniosku F. B., wskazał, że Państwowa Inspekcja Pracy nie jest uprawniona do prowadzenia czynności kontrolnych w sprawie przechowywania akt osobowych byłych pracowników "A" S.A., ponieważ nie ma podmiotu względem którego takie czynności mogłyby być przeprowadzone w rozumieniu art. 13 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, póz. 589 z późn. zm.). Z tego też powodu przedmiotem działań organu nie mogą być losy wzmiankowanych akt 181 pracowników Spółki "A’. Co więcej, wnioskodawca w drugim pytaniu napisał o aktach osobowych 195 byłych pracowników, a więc bez żadnych podstaw założył, iż likwidator, wbrew temu co oświadczył podczas czynności sprawdzających jest w posiadaniu owych wcześniej opisanych kilkunastu innych akt.

17 Wobec stwierdzenia braku możliwości kontroli podmiotu "A’ S.A. w Likwidacji bezprzedmiotowa była także zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy w K. odpowiedź na pytania zawarte w punkcie trzecim dotyczącym rzekomej powinności śledzenia losów akt byłych pracowników tej spółki oraz zmian personalnych na stanowisku jej likwidatora

18 W punkcie czwartym wnioskodawca wniósł o dokonanie oceny obecnego stanu rzeczy pod względem prawnym.

19 Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją w rozumieniu przepisów tej ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych z wyjątkami określonymi w tej ustawie. Przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej nie może być w ocenie organu dokonanie oceny prawnej, gdyż jak stwierdził Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2011 roku (sygn. akt I OSK 8/11) "na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się dokonywania przez organ wykładni prawa czy wytworzenia informacji w sprawie indywidualnej."

20 Zdaniem organu nie był on zatem zobowiązany do dokonania oceny prawnej aktualnego stanu faktycznego, tym bardziej nie był zobowiązany do wydawania decyzji odmownej.

21 Nadto Inspektor stwierdził, iż decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest wydawana w przypadku, kiedy organ posiadając dane które stanowią informację publiczną z określonych powodów odmawia jej udostępnienia. Organ nie wydaje decyzji odmownej w przypadku, w którym wniosek nie obejmuje informacji publicznej albo też wtedy, gdy organ danej informacji nie posiada.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

23 Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami - oznaczona dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach, gdy organy administracji publicznej są obowiązane załatwić sprawę w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia na które służy zażalenie, kończącego postępowanie albo rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie albo w drodze innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

24 W niniejszej sprawie uznać należy, iż skarga jest częściowo zasadna.

25 We wstępie Sąd zauważa, że meritum niniejszej sprawy jest fakt, że Okręgowy Inspektor Pracy w K. pismem z dnia 21 lipca 2011r. odpowiedział skarżącemu F. B., w związku z jego wnioskiem z dnia 16 lipca 2011r. jedynie na pierwsze z pięciu zadanych pytań.

26 Skład orzekający zauważa, że odwołujący się zgodnie z art. 53 i 54 p.p.s.a., dopełnił wszystkich wymogów formalnych przed złożeniem skargi do tut. Sądu, wezwał w tym wcześniej organ do usunięcia naruszenia prawa.

27 W odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 16 lipca 2011r. organ wypowiedział się tylko w kwestii, przejęcia przez W. P. akt osobowych byłych pracowników "A’ S.A. Zakład Pracy [...] w K., czyli tym samym udzielił odpowiedzi na pierwsze z pięciu pytań.

28 Sąd zgodził się ze skarżącym, że na pozostałe pytania zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 16 lipca 2011r., tj. pytania od 2 do 5, organ nie udzielił odpowiedzi.

29 Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Artykuł 2 ust 1 w/w ustawy stanowi natomiast, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej".

30 W ocenie Sądu informacje, które pozyskał lub wytworzył Okręgowy Inspektor Pracy w K. stanowią informację publiczną i jako takie mogą zostać udzielone skarżącemu. Jednocześnie stwierdzić należy, iż nie wszystkie pytania, na które odpowiedzi żąda skarżący i starał się ją uzyskać od organu – są pytaniami z zakresu udzielenia informacji publicznej. Jak słusznie podkreślił w swoim postanowieniu z 19.01.2011r., sygn. akt I OSK 8/11 ustawa z 2001r. o dostępie do informacji publicznej nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji.

31 Informacją publiczna jest informacja o sprawach publicznych. "Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach." – wyrok WSA w Warszawie z 1.12.2010r., sygn. akt II SAB/Wa 223/10 Tym samym "informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W tym znaczeniu informacje publiczne mogą się odnosić do osób prywatnych." – wyrok WSA w Szczecinie z 17.11.2010r., sygn. akt II SAB/Sz 43/10 Co więcej "informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Istotne jest aby dokumenty te służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się bezpośrednio do organu administracji publicznej." – wyrok WSA w Krakowie z 8.11.2010r., sygn. akt II SAB/Kr 86/10

32 Podkreślić także należy, iż ogólnie sformułowane zarzuty skargi - "udzielono mnie rażąco niepełnej i w istocie odmownej odpowiedzi" – sprawiają, że nie sposób do nich odnieść się w sposób szczegółowy i precyzyjny.

33 Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest stwierdzenie, czy organ administracji publicznej odpowiedział na pismo skarżącego 16.07.2011r., zawierające wniosek o udostępnienie informacji publicznej, czy też nie, a wiec pozostaje w bezczynności.

34 Wskazać należy, iż bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach wskazanych w art. 13. ustawy z dnia 6.09.2001r., o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 112, poz.1198 ze zm.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tymże terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

35 Analizując akta sprawy uznać należy, iż pismem z dnia 21.07.2011r. Okręgowy Inspektor Pracy odpowiedział w zasadzie na pierwsze z pytań wnioskodawcy zamieszczonych w piśmie z 16.07.2011r. Natomiast zawarty w pytaniu czwartym wniosek o dokonanie oceny prawnej stanu faktycznego nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Jak słusznie podkreślił w swoim postanowieniu z 19.01.2011r., sygn. akt I OSK 8/11 udostępnienie informacji publicznej nie może służyć dokonywaniu przez organ wykładni prawa. A zatem żądanie takie – dokonania przez organ administracji publicznej oceny prawnej stanu faktycznego w ramach dostępu do informacji publicznej – nie jest żądaniem udzielenia informacji publicznej, ta opiera się bowiem na faktach, dokumentach, rejestrach, czynnościach dokonanych, wytworzonych lub zgromadzonych przez organ władzy publicznej, a nie na jego ocenach, opiniach itp. Żądanie takie jest więc niedopuszczalne, nie jest żądaniem o udzielenie informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc organ mógł pozostawić je bez odpowiedzi. W powyższym zakresie skarga na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w K. jest bezzasadna.

36 Zasadna jest natomiast skarga na bezczynność tego organu w zakresie odpowiedzi na pytanie 2-3 i 5 oraz częściowo na pytanie 4 w części dotyczącej pytania czy organ "posiada wiedzę, gdzie i w jakich warunkach są aktualnie przechowywane akta osobowe byłych pracowników "A’ S.A. Zakład Pracy [...] w K.?"

37 Oceny tej nie zmienia fakt, iż częściowo informacje stanowiące odpowiedź na zadane pytania zamieszczone zostały w piśmie z 15.07.2009r. skierowanym do W. B.. Pismo to skierowane zostało do innej osoby niż wnioskodawca. Należało więc odpowiedzieć na zadane przez skarżącego pytania, w takim zakresie, w jakim informacje wynikają ze zgromadzonej przez organ dokumentacji i posiadanej przez niego wiedzy.

38 Nie sposób też mówić o braku "podmiotu" w stosunku, do którego czynności Okręgowego Inspektora Pracy w K. mogłyby być wykonywane. Tak byłoby, jeżeli ów "podmiot" – "A’ S.A. w Likwidacji został wykreślony z rejestru przedsiębiorców. Tymczasem jak wynika z wpisu w KRS pod nr [...] przedsiębiorca "A’ S.A. w Likwidacji nadal jest wpisany do KRS, a wiec jako podmiot – osoba prawna istnie i pozostaje w obrocie prawnym. Z przedłożonych przez organ akt sprawy nie wynikają żadne inne okoliczności, które podważałyby zapis uwidoczniony w KRS odnośnie tej Spółki.

39 Biorąc pod uwagę powyższe rozważania skład orzekający uznał, iż Okręgowy Inspektor Pacy w K. pozostaje w bezczynności nie udzielając w pełni odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 16 lipca 2011r.

40 Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd zobowiązał Okręgowego Inspektora Pracy w K. do załatwienia wniosku F. B. z dnia 16 lipca 2011r., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w zakresie pkt 2-5 tego wniosku w terminie 14 od dnia otrzymania akt sprawy, a w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.