Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2015 r., II SA/Kr 764/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2015 r., II SA/Kr 764/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Prezydent Miasta decyzją z 18 grudnia 2014 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, na wniosek K. D. i J. D., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Zmiana sposobu użytkowania i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek zamieszkania zbiorowego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. U. w K.". Organ podał, że załączniki: Nr 1- warunki zabudowy terenu, Nr 2 — część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej i Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowią integralną część decyzji.

3 W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanego zamierzenia budowlanego wpłynął w dniu 23 maja 2014r., z dniu 30 maja 2014 r. inwestorzy doprecyzowali tytuł inwestycji.

4 Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano następujące opinie: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 9 czerwca 2014 r., znak [...] w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM z 16 czerwca 2014 r., znak [...] w zakresie ochrony środowiska oraz opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM z 14 lipca 2014r. znak [...] w zakresie ochrony środowiska. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji przygotowała osoba posiadająca wymagane ustawą uprawnienia.

5 Organ podał, że w budynku objętym wnioskiem zrealizowane zostały prace budowlane, związane z opisaną we wniosku o ustalenie warunków zabudowy zmianą sposobu użytkowania. Nadmienił, że możliwe jest uzyskanie ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej w toku trwającego postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W odniesieniu do kwestii możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, która podlega tzw. procedurze naprawczej (tj. art. 50, 51 Prawa budowlanego) organ przytoczył rozbieżne stanowiska sądów administracyjnych w tym przedmiocie, wskazując, że przychyla się do poglądu prezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 25 kwietnia 2012r., sygn. IV SA/Po 1284/11 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 1 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Gd 70/12 w których opowiedziano się za możliwością dokonania ustalenia warunków zabudowy również po wszczęciu postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ww. ustawy.

6 Następnie organ odniósł się zastrzeżeń wniesionych przez K. M. w piśmie z 9 września 2014r. W odniesieniu do uwag dot. braku funkcji usługowej w rejonie planowanej inwestycji podał, zgodnie z wyjaśnieniami autora analizy urbanistyczno-architektonicznej planowana zmiana sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej jednorodzinnej na funkcję usługową jest dopuszczalna, ze względu na fakt iż przedmiotowym obszarze znajduje się taka funkcja: lokal usługowy w budynku na dz. nr [...] oraz boisko sportowe na dz. nr [...]. Ze względu na specyfikę przewidywanej, nowej funkcji można ją również porównać do funkcji zabudowy wielorodzinnej (jednakże w ograniczonym zakresie, ponieważ aktualna powierzchnia istniejącego budynku nie zwiększy się), a taka zabudowa także występuje w obszarze analizowanym na dz. nr [...]. W związku z powyższym, planowane zamierzenie znajduje wymaganą ustawowo kontynuację w zakresie planowanej funkcji. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W odniesieniu do uwag dot. linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, innych cech zabudowy i zagospodarowania terenu autor analizy urbanistyczno-architektonicznej wyjaśnił, że w związku z projektowaną przebudową budynku oraz zmianą funkcji nie ulegną zmianie: dotychczasowa linia zabudowy, powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki (w tym udział powierzchni biologicznie czynnej), a także gabaryty przedmiotowego budynku, w tym szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość do kalenicy, ani geometria dachu. Ponadto aktualne parametry i wskaźniki istniejącej zabudowy na dz. nr [...] mieszczą się w wartościach występujących w obszarze analizowanym i nie zaburzają istniejącego ładu przestrzennego. W związku z powyższym odstąpiono od ich wyznaczania. W odniesieniu do uwag dot. odprowadzenia ścieków i wód opadowych autor analizy odwołał się do opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UM, z której wynika, że przedmiotowa inwestycja winna mieć rozwiązaną gospodarkę ściekową w oparciu o system kanalizacji miejskiej, ze względu jednak na brak miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej w rozpatrywanym rejonie nie jest to aktualnie możliwe. W takiej sytuacji dopuszcza się warunkowo rozwiązanie gospodarki ściekowej w oparciu o szczelny wybieralny zbiornik, ale jedynie jako rozwiązanie tymczasowe do momentu wybudowania sieci kanalizacyjnej i przyłączenia do niej nieruchomości na warunkach [...], ponieważ zgodnie z art. 5 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj: Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, ze zm.) istnieje obowiązek przyłączenia nieruchomości do kanalizacji po jej wybudowaniu, na warunkach [...] S.A. w K.. W kwestii miejsc parkingowych wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o ich ilości, a zapis z uchwały Rady Miasta "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa" z 29 sierpnia 2012r. Nr LIII/723/12 podaje się informacyjnie jako zalecenie.

7 Dodatkowo organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Taką podstawą jest decyzja o pozwoleniu na budowę. W ramach projektu budowlanego inwestycji winny być rozwiązane m.in. kwestia konkretnej lokalizacji budynku na działce, gabaryty i forma architektoniczna obiektu, rozwiązanie dojazdu oraz przeprowadzenie infrastruktury technicznej, w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich. Kwestia zgodności powyższych rozwiązań projektowych z obowiązującymi warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy będzie przedmiotem rozstrzygnięć w decyzji o pozwoleniu na budowę. W zakresie uwag dot. wycinki drzew na terenie działki objętej wnioskiem, poinformował, że wycinka została przeprowadzona - w oparciu o decyzję o pozwoleniu na wycinkę drzew z 20 lutego 2012 r. znak [...]. Ujęte w załączniku Nr 1 zapisy dot. ochrony zieleni na działce nr [...] obr. [...] są wiążące w stosunku do drzew, które nie zostały objęte wycinką. Ponadto nadmienił, że jest związany wnioskiem i nie może go modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Tym samym nie jest możliwe ustalenie warunków dla jakiejś potencjalnej inwestycji, która mogłaby powstać na danym terenie. Żadne przepisy prawa nie określa w sposób szczegółowy ilości miejsc postojowych w decyzji WZ.

8 Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 1, art. 77 ust. 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreśliła, że na działkach zabudowanych znajdujących się w obszarze istnieje tylko zabudowa mieszkaniowa, brak jest funkcji usługowej jako takiej. Istniejący na dz. nr [...] punkt sprzedaży nowych skuterów śnieżnych nie może przesądzać o istnieniu funkcji usługowej w obszarze. Zamiar inwestycyjny objęty zaskarżoną decyzją pod względem uciążliwości nie może być porównywany do działalności realizowanej na dz. nr [...]. Zakwestionowała również poprawność ustalenia linii zabudowy oraz nieustalenie ilości miejsc postojowych dla planowanej inwestycji.

9 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 31 marca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 52, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

10 W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w sporządzonej w sprawie analizie urbanistyczno - architektonicznej ustalono, że zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy będzie stanowiło kontynuację funkcji dla zabudowy usługowej zlokalizowanej na dz. nr [...], stąd też brak jest podstaw do kwestionowania zaistnienia kontynuacji funkcji. Nadto wyjaśniono, że z uwagi na specyfikę przewidywanej nowej funkcji można ją również porównać do funkcji zabudowy wielorodzinnej (niemniej w ograniczonym zakresie bowiem powierzchnia istniejącego budynku się nie zwiększy), a taka zabudowa również występuje w obszarze analizowanym na dz. nr [...]. Kolegium uznało, iż nie sposób podzielić argumentacji odwołania w zakresie braku istnienia kontynuacji funkcji w odniesieniu do planowanego zamierzenia inwestycyjnego, skoro na działkach sąsiednich zlokalizowane są budynki/obiekty o funkcji usługowej (sklep, boisko). Zatem został spełniony art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustawodawca wymaga, aby spełniony został warunek kontynuacji funkcji tu: usługowej, nie wymaga natomiast tożsamości działalności usługowej w ramach występowania danej funkcji. Z uwagi na fakt, że zarówno prowadzenie najmu pomieszczeń mieszkalnych, jak też prowadzenie sklepu czy boiska sportowego wraz z zabudową towarzyszącą jest działalnością usługową, argumenty odwołania są bezzasadne.

11 Kolegium nie podzieliło również zarzutu odwołania w zakresie nieprawidłowo ustalonej linii zabudowy, wskazując, że poprzez realizację planowanej inwestycji nie ulegnie ona zmianie.

12 Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi do wniosku, że - wbrew twierdzeniom odwołania - decyzja organu I instancji jest prawidłowa zarówno pod względem formalnym jak i materialnym, co skutkuje utrzymaniem jej w mocy.

13 K. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], domagając się jej uchylenia, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła :

14 naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań

15 dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy prawo budowlane, polegające na ustaleniu nowego rodzaju zabudowy tj. zabudowy usługowej w terenie zabudowanym domami jednorodzinnymi, wraz z brakiem wskazania miejsc postojowych, jak również odniesienie się, iż dostępność do

16 miejsc do których odnosi się nowa inwestycja jest z tej samej drogi publicznej;

17 naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 ust. l i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w szczególności poprzez nie odniesienie się w decyzji do kwestii podnoszonych przez skarżącą.

18 W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że na działkach nr [...], [...] oraz [...], podobnie jak i na wszystkich zabudowanych działkach przy ul. U., istnieje tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Rzeczywiście, na działce nr [...] w ramach zabudowy jednorodzinnej występuje lokal usługowy, co jest zgodne z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zapisaną w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane i oznacza, że budynek ten jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a nie budynkiem usługowym. Tym samym zabudowa działki nr [...] jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną o funkcji mieszkalnej. Zacytowała stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z 18 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Po 516/12, w którym wskazano, że "występowanie w obszarze analizowanym działalności usługowej w postaci na przykład doradztwa prawnego, czy też punktów drobnych usług o charakterze rzemieślniczym nie musi przesądzać o tym, iż za spełniającą wymóg kontynuacji istniejących funkcji zabudowy uznana zostanie inwestycja polegająca na realizacji budynku hotelowo-gastronomicznego". Zdaniem skarżącej, samo istnienie na działce sąsiedniej tj. nr [...] w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, punktu sprzedaży nowych skuterów śnieżnych nie pozwala na uznanie, iż na przedmiotowym terenie dominuje zabudowa usługowa, do której ma zostać zaliczony przedmiotowy budynek zamieszkania zbiorowego. Stanowi to nie tylko naruszenie ww. przepisu, ale również poszanowania najwyższego dobra jakim jest prawo własności. Fakt funkcjonowania w budynku mieszkalnym jednorodzinnym lokalu o charakterze usługowym, w żaden sposób nie zmienia jednorodzinnego charakteru obszaru zabudowy.

19 Chybiony jest – zdaniem skarżącej - argument związany z odnoszeniem linii zabudowy dla budynku przy ul. U. w K. do istniejącego od strony ul. W., a nie ul. U. w K. boiska sportowego - do którego dostęp jest z ul. W.. Także porównywanie uciążliwości obiektu usytuowanego na działce nr [...] z budynkiem usytuowanym przy ul. U. w K. jest chybione, z uwagi chociażby na kwestię związaną z ich użytkowaniem, a co za tym idzie m.in. naruszaniem ciszy nocnej czy też, a może przede wszystkim, problemów związanych z parkowaniem samochodów osób które będą korzystały z pomieszczeń przedmiotowego budynku przy ul. U. w K., nie można również nie wskazać, na problemy związane z dojazdem służb technicznych, w tym straży czy karetki, w momencie gdy pas jezdni będzie zajmowany przez parkujące na nim samochody osób wynajmujących mieszkania w przedmiotowym budynku.

20 Trudno porównywać ze sobą te dwa rodzaje działalności i uznawać, że de facto budynek mieszkalny jednorodzinny, przystosowany w wyniku prowadzonych robót budowlanych przez inwestora, tj. m.in. wydzielenia pokoi wraz z łazienkami i aneksami kuchennymi pod wynajem, bez uzyskania zgody w organie architektoniczno-budowlanym, znajduje się w obszarze zabudowy usługowej, czy też jak podnosi SKO wielorodzinnej.

21 Podkreśliła, że porównawczy budynek na dz. nr [...] po zmianie sposobu użytkowaniu jego części na jeden lokal mieszkalny w dalszym ciągu jest budynkiem jednorodzinnym, z piwnicą użytkowaną jako lokal usługowy. Natomiast sporny budynek na dz. nr [...] po zmianie sposobu użytkowania na usługowy w całości zatraca swoją pierwotną funkcję budynku jednorodzinnego i w ten sposób kameralnej enklawie zabudowy jednorodzinnej wprowadza obcą funkcję zabudowy tj. zabudowę usługową, która w sentencji decyzji nazwana jest "budynkiem zamieszkania zbiorowego".

22 Błędnie i niedopuszczalne prawnie jest również przyjęcie, że lokalizacja boiska sportowego (na dz. nr [...]) w niedalekiej odległości od przedmiotowej inwestycji spełnia warunek zapisany w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka nr [...] nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, jej front znajduje się od strony ul. W., przez co należy do zupełnie innego kwartału zabudowy. Ponadto, działka zagospodarowana na cele sportowe stanowi przyjazne sąsiedztwo dla zabudowy jednorodzinnej. Natomiast wprowadzana przedmiotową inwestycją funkcja jest agresywna dla najbliższego otoczenia i rażąco narusza art. 1.1 i art. 1.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

23 Wątpliwości skarżącej budzi brak ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych, co daje inwestorowi uprawnienia do samodzielnego przyjęcia liczby miejsc postojowych, naruszając tym samym przepisy prawa.

24 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

26 Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.

27 W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

28 Na wstępie należy zauważyć, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 kpa, a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa. A to z kolei zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 kpa oraz zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa i oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną (art. 8 kpa). Należy także wskazać, że zatem zgodnie art. 78 Konstytucji i art. 15 kpa każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Stosownie do zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa i doprecyzowanej w art. 127 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). A zatem ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest przede wszystkim ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku), później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Stronom zatem przysługuje prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a organ odwoławczy winien zatem wnikliwie rozpoznać sprawę w sytuacji gdy złożono od decyzji I instancji odwołanie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów.

29 Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że w ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 31 marca 2015 r. , utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 18 grudnia 2014 r. ustalającą na wniosek K. D. i J. D., warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Zmiana sposobu użytkowania i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek zamieszkania zbiorowego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. U. w K." -. wydana została z naruszeniem tej zasady dwuinstancyjności. Mając na uwadze, że organ II instancji jest zobowiązany rozpoznać i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, nie można uznać za prawidłowe i wystarczające przytoczenie obowiązujących przepisów oraz ich interpretacja a także opisanie przebiegu przeprowadzonego dotychczas przez organ I instancji postępowania - jak to w istocie uczynił organ odwoławczym zainicjowaniem odwołaniem skarżącej.

30 Analizując tę decyzję nie sposób przyjąć, że organ odwoławczy dokonał merytorycznej i prawnej oceny decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisano decyzje organu I instancji, i przytoczono obowiązujące przepisy wraz z ich wykładnią, natomiast cała merytoryczna ocena organu odwoławczego została ograniczona do stwierdzenia, że: "zmiana sposobu użytkowania lokalu będzie stanowiła kontynuację funkcji dla zabudowy usługowej na dz. nr [...], stąd też brak podstaw do kwestionowania zaistnienia kontynuacji funkcji. Nadto wyjaśniono, że z uwagi na specyfikę proponowanej nowej funkcji można ja porównać do funkcji zabudowy wielorodzinnej (niemniej w ograniczonym zakresie bowiem powierzchnia istniejącego budynku nie zwiększy się, a taka zabudowa również występuje na dz. nr [...]" . Pomijając fakt, że z przytoczonego fragmentu uzasadnienia nie wynika, iż wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku na działce nr [...] może być zasadnie porównana do zabudowy na działce nr [...], ponieważ sam organ ma w tym względzie wątpliwości trzeba wskazać, że działka nr [...] tylko w części została objęta granicami obszaru analizy urbanistyczno- architektonicznej to organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów odwołani Nie można bowiem za takie odniesienie uznać przytoczonego wyżej fragmentu uzasadnienia oraz konkluzję na s. 5 uzasadnienia skarżonej decyzji, że: " z wagi na fakt, ze zarówno prowadzenie najmu pomieszczeń mieszkalnych, jak też prowadzenie sklepu lub boiska sportowego, wraz z zabudową towarzysząca jest działalnością usługową, stąd argumenty odwołania są bezzasadne." Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu nieporównywalności funkcji usługowej (sprzedaż nowych skuterów śnieżnych) realizowanej w piwnicy budynku na działce nr [...], który nadal stanowi budynek o funkcji zabudowy jednorodzinnej z budynkiem na działce nr [...], który w wyniku zmiany sposobu użytkowania jest budynkiem zamieszkania zbiorowego a nie budynkiem jednorodzinnym. Nadto organ nie ustosunkował się do zarzutu nieustalenia ilości miejsc postojowych dla planowanej do ustalenia warunków zabudowy inwestycji. W szczególności mając na uwadze, iż dotychczasowa funkcja budynku jednorodzinnego na dz. nr [...] zgodnie z wnioskiem inwestorów ulega zmianie na funkcję zamieszkania zbiorowego zarzut braku ustaleń dotyczących miejsc parkingowych wymaga rozpatrzenia i ustosunkowania się w postępowaniu drugoinstancyjnym. W tym miejscu wypada zasygnalizować, że wobec braku ustaleń w decyzji pierwszo instancyjnej w kwestii miejsc postojowych dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego oraz w sytuacji zróżnicowanego orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie ustalania bądź nieustalania miejsc postojowych w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2012 r. II OSK 1543/11 oraz wyrok za 12 października 2012 r. II OSK 812/11), brak ustosunkowania się przez organ II instancji do podnoszonych w odwołaniu zarzutów stanowi istotne uchybieniem proceduralne.

31 Konkludując, takie działanie organu odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe odwołującej się strony, tym bardziej, że zarzuty odwołania zostały sformułowane przez K. M. w sposób jasny, jednoznaczny i wiązały się bezpośrednio z postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy i wskazywały na naruszenie zasady ładu przestrzennego w tym przez brak kontynuacji funkcji realizowanej w obszarze analizowanym. Konsekwencją naruszenia w rozpoznawanej sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania jest naruszenie przez organ odwoławczy także zasady prawdy obiektywnej oraz reguł prawidłowego uzasadnienia decyzji, które powinno w sposób pełny wyjaśniać motywy i przesłanki, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. A zatem ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ odwoławczy powinien uczynić zadość wymogom ww. art. 7 i 77 § 1 kpa, a następnie po pojęciu rozstrzygnięcia prawidłowo je uzasadnić stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie rozpoznał przedmiotowej sprawy, do czego był zobowiązany, ani nie wyjaśnił dlaczego, jego zdaniem, decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zasługuje na uwzględnienie Organ odwoławczy nie odniósł się ogóle go zarzutów wskazanych w odwołaniu. Rozstrzygając ponownie sprawę organ powinien wydać decyzję eliminującą wymienione uchybienia tj. rozpoznać ponownie sprawę merytorycznie oraz ustosunkować się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów.

32 Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie I sentencji.

33 O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.