Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2011 r., II SA/Kr 728/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2011 r., II SA/Kr 728/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 3 lutego 2010 r. nr [....] w przedmiocie przekazania wniosku I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego J.J. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 J. J. w piśmie z dnia 14 sierpnia 2008 r. skierowanym do Wójta Gminy G. podał, że poprzedni właściciel J. M. walczył aby ściek kanalizacyjny z domu P. został zlikwidowany, co nie nastąpiło. Dalej wskazał, że tenże ściek kanalizacyjny kończy swój bieg na skarpie potoku górskiego w rejonie drogi gminnej nr "1". Ściek ten widoczny jest jedynie w dolnej części skarpy i systematycznie zanieczyszcza wodę w potoku, która nie nadaje się nawet do celów przemysłowych. Wnioskodawca domagał się podjęcia jakichkolwiek czynności w oparciu o ustawę zamieszoną w Dzienniku Ustaw z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 dodając, że ściek kanalizacyjny nie może wpływać do potoku górskiego, bo potok górski to nie szambo. Wniosek zawiera szkic lokalizacji rury ściekowej, miejsca jej wylotu, drogi gminnej i potoku. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca jest właścicielem terenu, przez który częściowo potok ten przepływa.

3 Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2008 r. znak: [...] Wójt Gminy G. przekazał ww. wniosek J. J. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G. do rozpatrzenia według właściwości.

4 W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przeprowadzono kontrolę w sprawie wypływu ścieków z domu P. do pobliskiego potoku górskiego i nie stwierdzono na skarpie potoku [...] ścieku kanalizacyjnego, stwierdzono brak śladu wypływu ścieków oraz brak wylotu rury odprowadzającej ścieki.

5 W wyniku przeprowadzonych oględzin dodatkowo stwierdzono, że ścieki znajdują się w zbiorniku, w którym nie ma widocznej rury odprowadzającej te ścieki. Do tego zaś zbiornika doprowadzane są ścieki bytowe i ścieki z budynku gospodarczego (gnojowica). Zbiornik ten nie posiada betonowego dna, jak też szczelnego przykrycia. Przedmiotowy obiekt budowlany może zatem stanowić zagrożenie życia lub zdrowia. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, stosowanie do przepisu art. 66 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, organem właściwym do rozpatrzenia tej sprawy jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego.

6 Na powyższe postanowienie zażalenie złożył J. J. podnosząc, że ściek kanalizacyjny na skarpie potoku istnieje od kilku lat. Jest on doskonale zamaskowany i aby go zobaczyć należy zejść ze skarpy do potoku górskiego w górnej części skarpy. W ocenie wnoszącego zażalenie zaskarżone postanowienie jest niezgodne ze stanem faktycznym w związku z czym żąda on dokładnego zbadania skarpy potoku.

7 Postanowieniem z dnia 3 lutego 2010 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 66 w związku z art. 83 Prawa budowlanego, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

8 W uzasadnieniu wskazano, że na skutek zawiadomienia J. J. o istnieniu w rejonie drogi gminnej "1" ścieku kanalizacyjnego, który wypływa z domu P., zamieszkałych w [...], dokonano czynności sprawdzających ww. miejsce w dniu [...] sierpnia 2008 r. Podczas oględzin nie stwierdzono wycieku żadnych nieczystości ciekłych na skarpie potoku [...], nie stwierdzono istnienia rury kanalizacyjnej, tym samym brak było podstaw do podjęcia dalszych czynności w zakresie zanieczyszczenia środowiska.

9 W związku ze stwierdzeniem podczas kontroli nieprawidłowego stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe znajdującego się na posesji P. ustalono, że organem właściwym w niniejszej sprawie będzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego.

10 Organ odwoławczy podał, że nieprawidłowe jest stwierdzenie Wójta Gminy G., iż J. J. nie jest stroną postępowania, a zatem nie posiada tytułu prawnego do wniesienia zażalenia. Skoro niniejsze postępowanie dotyczy przekazania wniosku J. J., powyższe twierdzenie Wójta Gminy nie zasługuje na akceptację. W wyniku przekazania wniosku J. J. właściwy organ przeprowadzi postępowanie administracyjne w toku którego ustali również strony tego postępowania. W postępowaniu o przekazanie wniosku organowi właściwemu nie można J. J. odmówić legitymacji do wniesienia zażalenia na zaskarżone postanowienie. Należy bowiem odróżnić postępowanie administracyjne w sprawie przekazania wniosku od postępowania administracyjnego dotyczącego merytorycznego rozpatrzenia przedmiotu objętego wnioskiem.

11 Organ podał, że zgodnie z art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

12 Kolegium Odwoławcze wskazało, że zarzuty podniesione w zażaleniu dotyczące istnienia zamaskowanego ścieku kanalizacyjnego nie znajdują potwierdzenia w protokole oględzin z dnia [...] sierpnia 2008 r. z którego wynika, że na skarpie potoku nie stwierdzono ścieku kanalizacyjnego z domu P., natomiast stwierdzono brak betonowego dna zbiornika na nieczystości oraz brak szczelnego przykrycia.

13 Pismem z dnia 18 marca 2008 r. J. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższej opisane postanowienie organu odwoławczego. W skardze J. J. wniósł o podjęcie przez Sąd stosownych działań prawnych w sprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, że nie uwzględnia istnienia ścieku kanalizacyjnego na skarpie potoku, którego wody są zanieczyszczane środkami piorącymi.

14 Skarżący zarzucił ponadto, że osoby odpowiedzialne w gminie [...] uchylają się od obowiązku wyjaśnienia tego stanu rzeczy. W uzasadnieniu skarżący wskazał na listę ośmiu pism kierowanych do instytucji do których się zwracał o pomoc w sprawie ścieku do potoku górskiego. Pisma te stanowią załączniki do skargi.

15 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia.

16 Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

17 Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w skrócie jako "P.p.s.a."), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

18 Wady, skutkujące koniecznością uchylenia postanowienia, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, określone są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. sąd administracyjny uchyla postanowienie, jeżeli narusza ono przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

19 Skarga skarżącego w tej sprawie podlega uwzględnieniu.

20 Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona pod kątem jego zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że postanowienie to, jak i postanowienie je poprzedzające zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego, a to art. 65 § 1 K.p.a.

21 Zgodnie z przepisem art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zatem ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie rzetelnej i wszechstronnej analizy obowiązującego prawa w pierwszej kolejności należy do organu, do którego wpłynęło podanie z żądaniem załatwienia określonej sprawy, bowiem organ ten jako adresat żądania załatwienia konkretnej i indywidualnej sprawy, jest zobligowany do zbadania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w danej sprawie (art. 19 K.p.a.) i dopiero kiedy dojdzie do wniosku, że jest niewłaściwy w sprawie, powinien podanie przekazać do organu właściwego, zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. Czyli ustalenie, jaki organ jest właściwy w sprawie, należy również do organu, do którego wpłynęło podanie i który uznał się za niewłaściwy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II OW 39/08, opub. w LEX nr 515637). W przypadku, gdy podanie spełnia wymagania określone w przepisach prawa, lecz zostanie mylnie wniesione do organu niewłaściwego, postępowanie zostaje wszczęte z datą doręczenia tego żądania organowi administracji publicznej niewłaściwemu do rozpatrzenia sprawy.

22 W niniejszej sprawie J. J. zwrócił się do Wójta Gminy G. jako organu właściwego w sprawach dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminie żądając zbadania kwestii zanieczyszczenia środowiska przez ściek kanalizacyjny. We wniosku wyraźnie wskazano na ustawę z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dokładnie podając miejsce jej opublikowania.

23 W dniu [...] sierpnia 2008 r. Wójt dokonał oględzin wskazanego przez wnioskodawcę terenu. Ustalenia dokonane w wyniku wizji lokalnej, a to stwierdzenie przez Wójta braku ścieku i złego stanu technicznego szamba na posesji państwa P. spowodowały, że Wójt Gminy G. uznał się za organ niewłaściwy w sprawie.

24 Przede wszystkim należy stwierdzić, że ustalenia dokonane w protokole kontroli z dnia [...] sierpnia 2010 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 15), nie pozwalają na tak jednoznaczne ustalenie stanu rzeczywistego. O terminie kontroli nie został powiadomiony wnioskodawca, a uczestnikiem kontroli była E. P..

25 W świetle tego, co konsekwentnie podnosi sam skarżący, zbiornik na nieczystości znajdujący się na nieruchomości państwa P. ma rurę odprowadzającą ścieki. Według skarżącego on sam przekazał Wójtowi Gminy zdjęcia (nagrane na płycie DVD) pokazujące ten ściek i rurę spustową. Tym samym wydaje się, że celem wykluczenia nieścisłości bądź niedokładności, organ I instancji powinien dokładnie przeprowadzić oględziny, kierując się w szczególności wskazówkami zawartymi we wniosku skarżącego co do ewentualnego miejsca odprowadzania ścieków. Sąd na tym etapie sprawy nie może ocenić, czy rzeczywiście zbiornik na nieczystości znajdujący się na działce państwa P. ma lub nie ma rury odprowadzającej te ścieki w kierunku potoku. Sąd zauważa jedynie, że organ I instancji winien tą okoliczność ustalić z dużo większą precyzją. Przede wszystkim o oględzinach należało zawiadomić wnioskodawcę i z tych oględzin sporządzić np. materiał zdjęciowy obrazujący skargę, czy też te miejsca, które wnioskodawca wskazał jako przypuszczalne zakończenie rury spustowej.

26 Ponadto organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, naruszyły przepisy procedury administracyjnej. Potraktowano bowiem wniosek skarżącego z jednej strony jako wniosek skierowany do niewłaściwego organu (i stąd zastosowano art. 65 § 1 K.p.a. nakazujący przekazywanie wniosku w danej sprawie organowi właściwemu, jeżeli wniesiono go do organu niewłaściwego), a z drugiej strony Wójt Gminy G. przeprowadził merytoryczne postępowanie administracyjne (z błędami polegającymi na nie zawiadomieniu o dacie i miejscu kontroli wnioskodawcy i w sposób niedokładny opisując ustalenia w protokole kontroli) i stwierdził, że nie nastąpiło zanieczyszczenie potoku, ponieważ nie ma rury odprowadzającej ścieki.

27 Tym samym w istocie organ I instancji ustalił, że wniosek J. J. zawiera dwa żądania: pierwsze, dotyczące przeprowadzenia postępowania w sprawie zanieczyszczenia potoku (naruszenia przepisów dotyczących czystości i porządku w gminach lub w Prawie ochrony środowiska) i drugie – dotyczące naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Jeżeli tak, to należało zastosować nie art. 65 § 1 K.p.a., ale art. 66 § 1 K.p.a. zgodnie z którym w przypadku, gdy podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości, a równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu i poinformuje go o sposobie liczenia terminu (zgodnie z art. 66 § 2 K.p.a.). Takie zawiadomienie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W tej sprawie to ten przepis powinien mieć zastosowanie.

28 Dalej wyjaśniając należy wskazać, że Wójt Gminy prowadząc merytoryczne postępowanie w sprawie dotyczącym zanieczyszczenia potoku, podjął określone czynności procesowe i w związku z tym nie mógł takiego postępowania zakończyć jedynie postanowieniem o przekazaniu podania organowi właściwemu w trybie art. 65 § 1 K.p.a.

29 W przypadku gdy organ, który podjął merytoryczną czynność w sprawie ustalił zarazem, że zanieczyszczenia nie było, to powinien również zakończyć postępowanie przez niego wszczęte poprzez jego umorzenie. Wtedy bowiem nie pozbawia strony możliwości skontrolowania poprawności przeprowadzonych przez organ czynności. W przeciwnym wypadku strona nie ma możliwości realizacji jej prawa do rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje merytoryczne oraz ewentualnej kontroli sądu administracyjnego.

30 Dla poparcia powyższego stanowiska warto przytoczyć tezę do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 128/08, opub. w LEX nr 515196, w której stwierdzono, że: Jeśli postępowanie administracyjne wywołane podaniem (wnioskiem) zostało wszczęte i pewne czynności zostały w jego ramach przeprowadzone to wówczas powinno ono zostać umorzone a podanie (wniosek) o którym mowa przekazane organowi właściwemu jednakże po uprawomocnieniu się postanowienia o umorzeniu. (...) Inaczej natomiast wówczas kiedy organ byłby świadomy swojej niewłaściwości już w momencie wstępnej kontroli sprawy (podania, wniosku) która poprzedza skierowanie jej do merytorycznego rozpoznania. W takiej sytuacji organ stwierdzający swoją niewłaściwość obowiązany jest sprawę przekazać do organu właściwego (art. 65 § 1 k.p.a.).

31 Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił powołane wyżej postanowienia.

32 Co do przekazania tej części wniosku, który dotyczy nieprawidłowości w zakresie budowy zbiornika na nieczystości, to pomijając zastosowanie zamiast art. 66 § 1 K.p.a. art. 65 § 1 K.p.a. – samo ustalenie w tym zakresie organu właściwego było prawidłowym. Właściwy organ nadzoru budowlanego otrzymawszy wniosek powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne i wyniki tego postępowania (prowadzonego przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego) są poza kontrolą sądu w tej sprawie. Samo uchylenie obu postanowień w tej sprawie nie będzie miało wpływu na postępowanie prowadzone (lub też już zakończone) przez organ nadzoru budowlanego.

33 Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić oględziny celem dokładnego ustalenia, czy rzeczywiście rura spustowa ze zbiornika na nieczystości znajdującego się na posesji państwa P. odprowadza ścieki (nieczystości i czy rzeczywiście są to ścieki) i gdzie je odprowadzania, powiadomić o terminie oględzin strony, do protokołu dołączyć materiał dowodowy pozwalający na ocenę dokonanych ustaleń (np. zdjęcia, mapy,. Itp.) i na tej podstawie prowadzić postępowanie i je zakończyć.

34 Należy również wskazać, że sąd administracyjny nie zastępuje organów administracji w wykonaniu ich zadań i nie może samodzielnie rozpoznawać merytorycznie sprawy administracyjne zamiast tychże organów.

35 O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu.

36 Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.