Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2021 r., II SA/Kr 151/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2021 r., II SA/Kr 151/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mirosław Bator SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XLII/489/2017 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 30 października 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "D" I. stwierdza nieważność § 17 ust. 5 pkt 6 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Miasta i Gminy Wieliczka na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę (480) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce nr XLII/489/2017 z dnia 30 października 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "D", w części obejmującej § 17 ust. 5 pkt 6, żądając stwierdzenia nieważności uchwały w tej części. Wojewoda wniósł również o zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

3 Wojewoda zarzucił uchwale w zaskarżonej części naruszenie: 1/ art. 15 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej p.b.), 2/ rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie na inwestorów oraz organy administracji obowiązku sporządzenia dokumentacji hydrologicznej i geologiczno - inżynierskiej, stwierdzającej przydatność terenu do lokalizacji stacji paliw, na etapie projektu budowlanego.

4 Zdaniem Wojewody Rada Miejska nie była upoważniona do nałożenia na uczestników obrotu prawnego (inwestora, organ) obowiązku sporządzenia dokumentacji hydrologicznej oraz geologiczno – inżynierskiej, przez co wykroczyła poza upoważnienie ustawowe wskazane w art. 15 u.p.z.p. W ocenie Wojewody, przepisy nie przewidują generalnego obowiązku przeprowadzania badań hydrologicznych czy geologiczno – inżynierskich. O sporządzeniu i dołączeniu do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentacji hydrologicznej oraz dokumentacji geologiczno-inżynierskiej decyduje uprawniony projektant – w zależności od zaliczenia obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii geotechnicznej. Przedstawione zagadnienia weryfikuje, ewentualnie wzywa do przedłożenia dokumentów w tym zakresie, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Wojewody, Rada Miejska nie jest upoważniona do rozstrzygania przedstawionych zagadnień w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem związana granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego wyznaczonymi przez u.p.z.p. Tym samym, w ocenie Wojewody uchwała w ww. zakresie została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na poparcie zaprezentowanego stanowiska Wojewoda przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1740/11.

5 W odpowiedzi na skargę Burmistrz reprezentujący Miasto i Gminę Wieliczka wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że Gmina Wieliczka znajduje się w zasięgu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 451 Subzbiornik Bogucice. W dokumentacji hydrologeologicznej wyznaczającej granice ww. zbiornika określono również granice projektowanego obszaru ochronnego. Organ podniósł, że wody podziemne należące do ww. zbiornika należy uznać za element środowiska o niewielkiej odporności na degradację, zatem lokalizowane przedsięwzięcia powinny być obwarowane warunkami minimalizującymi negatywne oddziaływanie na wody podziemne. Organ zaznaczył, że zgodnie § 3 ust.1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016, poz. 71) stacje paliw zaliczone są do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W sytuacji lokalizacji takiego przedsięwzięcia istotne są uwarunkowania środowiskowe i gruntowe. Zdaniem organu, nowe inwestycje, w tym stacje paliw, mogą powodować negatywne oddziaływanie na stan i jakość wód podziemnych. W związku z powyższym, mając na uwadze położenie obszarów objętych zmianą planu w zasięgu ww. zbiornika wrażliwego na zanieczyszczenia, organ zadecydował o ustaleniach, które w możliwie maksymalnym stopniu ograniczą niekorzystne oddziaływanie. W ocenie organu, zasadnym zatem jest rozpoznanie warunków hydrogeologicznych w przypadku sytuowania przedsięwzięć mogących zanieczyścić wody podziemne, tj. stacji paliw.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

7 Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.). O skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie zwrócił się w skardze Wojewoda Małopolski, a strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

8 Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

9 Wobec tego, że skarga dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy przywołać również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy zatem wiązać z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb sporządzania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

10 Wojewoda jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

11 Zaskarżona uchwała dotyczy zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar o powierzchni 0,54 ha. Zmiana miejscowego planu zgodna jest z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka uchwalonego uchwałą nr XV/181/410/2017 Rady Miejskiej w Wieliczce. Analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały, a także jej samej prowadzi do konkluzji o braku naruszeń prawa, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poza istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu, o którym stanowi skarga Wojewody, a które to naruszenie uzasadniało uwzględnienie skargi.

12 Zaskarżony § 17 ust. 5 pkt 6 uchwały ma następujące brzmienie: "Ustala się następujące warunki zagospodarowania terenu: (...) 6) w przypadku lokalizacji stacji paliw, niezbędne jest wykonanie dokumentacji hydrologicznej i geologiczno inżynierskiej, stwierdzającej przydatność terenu do jego lokalizacji, na etapie projektu budowlanego." Kwestionowane postanowienie organ uzasadniał w odpowiedzi na skargę możliwym negatywnym oddziaływaniem stacji paliw na stan i jakość wód podziemnych, a to w związku z położeniem obszarów objętych zmianą planu w zasięgu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 451 Subzbiornik Bogucice.

13 Sąd podziela negatywną ocenę tego postanowienia miejscowego planu wyrażoną przez skarżący organ nadzoru. W ocenie Sądu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie upoważnia do ustalenia w miejscowym planie tak sformułowanego obowiązku. Przypomnieć należy, że zgodnie z przywołaną regulacją w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

14 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

15 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

16 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu;

17 3a) zasady kształtowania krajobrazu;

18 4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej;

19 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

20 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

21 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa;

22 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

23 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

24 10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

25 11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

26 12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

27 Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę naprowadza na konieczność szczególnego rozważenia art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., zgodnie z którym w miejscowym planie określa się zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z: a) potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.), b) obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego.

28 Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie Dz.U. 2020 poz. 1219) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z:

29 1) ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 i 471) parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin;

30 2) utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania lub stref przemysłowych;

31 2a) wyznaczenia obszarów cichych w aglomeracji oraz obszarów cichych poza aglomeracją;

32 3) ustalenia w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych.

33 Trzeba więc podkreślić, że określane w planie miejscowym zasady ochrony środowiska wymagają sformułowania nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W ocenie Sądu nie mieści się w tak rozumianych zasadach nałożenie obowiązku, odnoszącego się do konkretnego rodzaju inwestycji – stacji paliw – obligatoryjnego wykonania na etapie pozwolenia na budowę dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, jak i dokumentacji hydrologicznej.

34 Rację ma Wojewoda przywołując w tym kontekście regulację art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r. poz. 1333), który w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia miejscowego planu stanowił, że projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Aktualnie art. 34 ust. 4 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego przewiduje obowiązek zamieszczenia w projekcie, w zależności od potrzeb, dokumentacji geologiczno-inżynierskiej lub geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Sporządzenie tych dokumentów jest uzależnione od różnych uwarunkowań, nie tylko związanych z rodzajem obiektu, ale przede wszystkim z warunkami gruntowymi, o czym stanowi rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. 2012 r. poz. 463). O tym, czy zachodzi potrzeba, w konkretnym przypadku, sporządzenia i przedłożenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej lub geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych decyduje projektant, na którym ciąży obowiązek wykonania stosownych analiz, badań i opracowań w zakresie przydatności gruntu pod zabudowę.

35 Co się zaś tyczy dokumentacji hydrologicznej dostrzec należy, że w świetle art. 90 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 1064) określeniu warunków hydrogeologicznych związanych z zamierzonym wykonywaniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody podziemne, w tym powodować ich zanieczyszczenie, służy dokumentacja hydrogeologiczna, nie zaś dokumentacja hydrologiczna, jak by mogło wynikać z odpowiedzi na skargę.

36 Podsumowując, należy wskazać, że w ocenie Sądu, nie było podstaw do nałożenia w zakresie stacji paliw obowiązku wykonania na etapie pozwolenia na budowę dokumentacji inżyniersko-geologicznej, jak i dokumentacji hydrologicznej w świetle art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Bezspornie prawodawca lokalny dopuścił w miejscowym planie budowę stacji paliw (vide § 17 ust. 1 pkt 3 ppkt. 1). Wobec tego ustalenie wymaganej na etapie pozwolenia na budowę dokumentacji służącej rozpoznaniu warunków gruntowych będzie rolą projektanta, o czym stanowi art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Jego rolą będzie również zbadanie wszystkich możliwych uwarunkowań, w tym wynikających z Prawa wodnego, jak też Prawa geologicznego i górniczego determinujących przydatność terenu do lokalizacji stacji paliw. Następnie rolą organu architektoniczno-budowlanego będzie zweryfikowanie projektu budowlanego, nie tylko pod względem jego kompletności, ale również merytorycznie – m.in. pod względem spełnienia wymagań ochrony środowiska, co obejmuje ochronę wód podziemnych – stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Z tych względów Sąd uznał, że przepis § 17 ust. 5 pkt 6 uchwały wykracza poza upoważnienie ustawowe, a nadto modyfikuje materię uregulowaną w ustawie, a zatem istotnie narusza zasady sporządzania miejscowego planu.

37 Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postanowiono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.