Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2012 r., II SA/Kr 1103/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2012 r., II SA/Kr 1103/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Wojewody z dnia 30 października 1991 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 13 września 1991 r. (.....) na podstawie art. 97§1 ust. 4 kpa Kierownik Urzędu Rejonowego w K. Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [....] położonej w M. , wszczęte na wniosek M.K. , do czasu wydania przez Zarząd Gminy decyzji o uznaniu nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie nabycia.

3 Podał organ, że z dniem 31 sierpnia 1991 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. nr 72, poz. 315), które określiło podział zadań pomiędzy właściwe organy samorządu terytorialnego, a organy administracji państwowej w przypadku postępowania o zwrot nieruchomości.

4 Wskazał, że zgodnie z § 8 w/w rozporządzenia przed wydaniem decyzji o zwrocie nieruchomości konieczne jest rozstrzygnięcie przez właściwy organ zagadnienia wstępnego jakim jest uznanie nieruchomości lub jej części za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie nabycia. Decyzję o uznaniu nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wydaje Zarząd Gminy.

5 Na powyższe postanowienie M.K. złożyła zażalenie.

6 Postanowieniem z dnia 30 października 1991 r. (....) na podstawie art. 97§4, 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa Wojewoda K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

7 Dodał, że rozstrzygnięcie co do zbędności wywłaszczonej nieruchomości będzie podstawą do podjęcia przez Kierownika Urzędu Rejonowego zawieszonego postępowania. W zależności zaś od stanowiska z Zarządu Gminy – Kierownik Urzędu Rejonowego podejmie decyzję o zwrocie nieruchomości i dokona rozliczenia, bądź wyda decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości.

8 M.K. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, wnosząc o uchylenie obu postanowień.

9 Podniosła, że przytoczona jako jedyna podstawa wydania rozporządzenia "delegacja dla Rady Ministrów" upoważnia tylko do określenia zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych (a nie regulowania spraw kompetencyjnych)".

10 Wskazała nadto, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły powoływać się na § 8 w/w rozporządzenia z uwagi na następujące okoliczności: sprawa została wszczęta w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127), która zawierała przepisy korzystniejsze dla skarżącej z uwagi na mniej skomplikowane postępowanie. Zastosowanie w toku sprawy "nowowprowadzonych przepisów" spowodowało, że przepisy rozporządzenia z dnia 16 lipca 1991 r. zastosowano "wstecz" – co skutkuje naruszeniem zasady "niedziałania prawa wstecz"; w akcie normatywnym wyższej rangi jakim jest ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości została uregulowana właściwość organów do rozpoznawania tak kwestii uznania nieruchomości za zbędną, jak i samego zwrotu nieruchomości. Zgodnie bowiem art. 2 ust. 2 w/w ustawy wywłaszczanie nieruchomości należy do kompetencji rejonowych organów rządowych administracji ogólnej. Zaś art. 69 ust. 1 w/w ustawy (regulujący zwrot nieruchomości wywłaszczonych) zamieszczony zastał w rozdziale 6 ustawy "wywłaszczanie nieruchomości", dlatego w sprawie zastosowanie winien mieć w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Potwierdza to zresztą treść poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. nr 47, poz. 243), choć wprost nie zawiera norm kompetencyjnych; nadto regulująca sprawy podziału zadań i kompetencji ustawa z dnia 17 maja 1991 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczegółowych pomiędzy organy gminy i administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 34, poz. 198 ze zm.) nie przewiduje kompetencji organów gminy - ani jako zadanie własne ani jako zadanie zlecone w sprawach o których mowa w art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

11 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenia.

12 Postanowieniem z dnia 7 lutego 1992 r. postępowanie sądowe zostało zawieszone w związku ze skierowaniem do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności z ustawami § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r.

13 Postanowieniem z dnia 27 lipca 2012 r. postępowanie sądowe zostało podjęte.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

15 W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw: z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) i z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie "ppsa").

16 Według art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 zm. Dz. U. z 1991 r. Nr 105, poz. 446 i Nr 107, poz. 464) nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 69 ust. 2 określa, jaką treść ma zawierać decyzja o zwrocie, natomiast ust. 3 tego przepisu zobowiązuje Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

17 W dniu 16 lipca 1991 r. Rada Ministrów, powołując się na upoważnienie zawarte w art. 69 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wydała rozporządzenie w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 315). Zgodnie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów "zarząd gminy wydaje decyzje o uznaniu nieruchomości lub jej części za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości" .

18 Orzeczeniem z dnia z dnia 16 marca 1992 r. U 6/91 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 315) jest niezgodny z art. 69 ust. 3, art. 48 ust. 1, art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127; zm. Dz. U. Nr 103, poz. 446; Nr 107, poz. 464) w związku z art. 104 § 2 Kpa oraz art. 7 ust. 2 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95; zm. Dz. U. Nr 34, poz. 199; Nr 43, poz. 253; Nr 79, poz. 467; Nr 89, poz. 518; z 1991 r. Nr 4, poz. 18; Nr 110, poz. 473) i z art. 41 pkt 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

19 Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470) przepisy § 8 rozporządzenia wymienionego w pkt 1 sentencji orzeczenia, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 9 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, podlega zmianie bądź uchyleniu zgodnie z treścią orzeczenia nie później niż w terminie trzech miesięcy od przedłożenia orzeczenia Radzie Ministrów. W przeciwnym razie przepis ten w zakresie objętym orzeczeniem traci moc z upływem trzymiesięcznego terminu.

20 W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zawarte w art. 69 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie obejmuje prawa do modyfikacji ustawowo określonej kompetencji organów administracji rządowej i do wydawania decyzji w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (jej części) oraz stwierdził, że żaden inny przepis rangi ustawy nie upoważnił Rady Ministrów do modyfikacji kompetencji służących organom administracji rządowej.

21 Ponadto Trybunał Konstytucyjny uznał, że kwestionowany § 8 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości narusza art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, który ustanowił zasadę nakładania na gminy obowiązków wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej tylko ustawą. Trybunał Konstytucyjny poza tym stwierdził, że gdyby nawet przyjąć - tak jak stanowi kwestionowany § 8 rozporządzenia - że zarząd gminy jest powołany do wydawania decyzji "wstępnych" w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, to należałoby uznać, że § 8 rozporządzenia byłby niezgodny z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, z którego wynika, że decyzje w indywidualnych sprawach w zakresie administracji publicznej - a takimi są sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - wydaje wójt lub burmistrz.

22 Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 maja 1992 r. (Dz.U.1992.46.205)), które weszło w życie z dniem 20 czerwca 1992 r., skreślony został § 8 rozporządzenia z dnia 16 lipca 1991 r.

23 W opisanej sytuacji stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji zostały wydane bez należytej podstawy prawnej. Tak bowiem należy ocenić sytuację, w której przepis stanowiący nie tylko merytoryczną podstawę rozstrzygnięcia, ale w ogóle podstawę uruchomienia kompetencji organu administracji, sprzeczny jest z przepisem rangi wyższej.

24 Jakkolwiek w dacie zaskarżonego postanowienia § 8 rozporządzenia nie został jeszcze wyeliminowany z obrotu prawnego, to już wtedy był niezgodny z przepisem ustawy. Organ administracji samodzielnie niezgodności tej stwierdzić nie mógł, nie mógł więc odmówić z tego powodu zastosowania omawianego przepisu. Dokonując jednak kontroli aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może nie uwzględnić stanu potwierdzonego późniejszym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, nie może bowiem akceptować aktu administracyjnego wydanego w oparciu o przepis, którego legalność została podważona. Zasada stosowania szerokich możliwości eliminowania z obrotu aktów opartych na przepisach niezgodnych z ustawą, konstytucją lub umową międzynarodową, została sformułowana w przepisie art. 190 ust 4. Konstytucji.

25 Odpowiednio do niej stosując przepisy art. 145 ust 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ppsa, oraz w związku z art. 145 a kpa, zaskarżone i poprzedzające postanowienia, jako naruszające /choć bez winy organów/ prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, należało uchylić.