Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2008 r., III SAB/Kr 30/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2008 r., III SAB/Kr 30/07

Tekst

TEZY

1 1. Przewidziany art. 24 a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027), termin 30 dni do zgłoszenia zarzutów, liczony od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym informacji o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego wobec upływu terminu jego wyłożenia stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, ma charakter terminu końcowego, po upływie którego zgłoszone zarzuty traktowane są jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

2 2. Ustawa nie wyłącza skutecznego wniesienia zarzutów do operatu ewidencji gruntów i budynków, przed ogłoszeniem informacji o której mowa w art. 24a ust. 8.

Sentencja

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek Sędziowie NSA Piotr Lechowski (spr) WSA Krystyna Kutzner Protokolant Katarzyna Dydaś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. G. i K. G. na bezczynność Starosty I. zobowiązuje Starostę Powiatu do załatwienia w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych, sprawy w przedmiocie zarzutów do operatu modernizacji ewidencji gruntów złożonych pismem skarżących z dnia 29 listopada 2005r. z daty wpływu 5 grudnia 2005r. II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata P. K. - Kancelaria Adwokacka ul. [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240,- zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług.

Uzasadnienie

4 Skarżący A. G. i K. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, dnia 26 października 2006 r. skargę na bezczynność "Starosty Powiatowego i Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ". Sprawę z tej skargi zarejestrowano do sygn. akt III SAB/Kr 28/06. Na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. na podstawie art. 57 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zarządził rozdzielenie skarg objętych jednym pismem w ten sposób, że sprawa ze skargi na bezczynność Starosty otrzymała sygn. niniejszą III SAB/Kr 30/07.

5 Uzasadniając skargę skarżący zarzucili Staroście, że pozostaje w bezczynności naruszając przepis art. "24a pkt 9" ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez brak rozstrzygnięcia decyzją o zarzutach wniesionych dnia 24 listopada i uzupełnionych dnia 29 listopada 2005 r. do danych ujawnionych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów obrębu C.

6 Skarżący podnosili, że w przepisanym ustawą terminie wnieśli swoje umotywowane zarzuty, określone z powodu nieznajomości przepisów błędnie jako "uwagi i zastrzeżenia", co spowodowało zajęcie przez Starostę stanowiska, że nie jest zobligowany do rozstrzygnięcia sprawy decyzją.

7 Starosta Powiatu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że po okresie wyłożenia w dniach od 7 do 28 listopada 2005 r. w budynku starostwa Powiatowego, projekt operatu opisowo-kartograficzny dla obrębu ewidencyjnego C., z dniem 29 listopada 2005 r. stał się obowiązującym operatem opisowo-kartograficznym. Informacja o tym została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...] z dnia [...].

8 Organ podniósł, że w okresie wyłożenia projektu, skarżący dnia 8.11.2005 r. wnieśli swoje uwagi do danych ujawnionych w projekcie opisane w poz. 22 "wykazu uwag i zastrzeżeń" oraz dodatkowo uzupełnione pismem z 24.11.2005 r.

9 Wniesione przez skarżących uwagi, rozpatrzone zostały w dniu 28.11.2005 r., w trybie art. "24a pkt 7" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a w celu przyjęcia lub odrzucenia uwag przeprowadzono postępowanie wyjaśniające. Wyjaśnił Starosta, że z powodu spiętrzenia spraw związanych z prowadzonym postępowaniem modernizacyjnym, o sposobie rozpatrzenia wniesionych uwag skarżący zostali powiadomieni pismem z dnia 10 marca 2006 r. znak [...]. Podkreślono, że przepis "art. 24a ust. 7" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określa terminu w jakim ma nastąpić rozpatrzenie uwag złożonych w czasie wyłożenia projektu i zawiadomienie o ich przyjęciu lub odrzuceniu a także, że ustawa nie przewiduje formy decyzji dla rozstrzygnięcia o uwagach do projektu.

10 Zdaniem Starosty rozstrzygnięcie w formie decyzji, dotyczy jedynie zarzutów zgłoszonych do operatu ewidencyjnego w terminie 30 dni od dnia ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, który według organu obejmuje w sprawie okres "od dnia 30 listopada do 29 grudnia 2005 r.". W przekonaniu organu zarzuty nie zostały przez skarżących w tym terminie zgłoszone, gdyż uwagi z dnia 8.11.2005 r. uzupełniono pismem z 24.11.2005 r.

11 Starosta podkreślił, że jego stanowisko poparł Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z dnia 26.07.2006 r. znak [...].

12 W piśmie uzupełniającym skargę złożonym dnia 5 lutego 2008 r. pełnomocnik skarżących zajął stanowisko, że początkowym dniem terminu do wniesienia w trybie art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zarzutów do operatu ewidencji gruntów, jest dzień, w którym projekt stał się operatem, i wskazał na pismo z dnia 29 listopada 2005 r. mające charakter zarzutów.

13 Z przedstawionych przy odpowiedzi na skargę przez Starostę akt sprawy wynika m.in., że:

14 dnia 24 listopada 2005 r. (k.88) do Starostwa Powiatowego wpłynęło datowane na ten sam dzień pismo skarżących skierowane do Starosty, a zatytułowane jako "zarzuty" do ogłoszonego projektu modernizacji ewidencji gruntów obrębu C. W obszernym piśmie opisano jakie zarzuty wnoszą skarżący do projektu.

15 dnia 5 grudnia 2005 r. (k. 86) wpłynęło do Starostwa datowane na 29 listopada 2005 r., adresowane do Starosty pismo skarżących zatytułowane jako "uzupełnienie do zarzutów" a podnoszące, że w dniach 8 i 24.11.2005 r. zapoznano ich tylko z częścią kartograficzną wyłożonego operatu, bez części opisowej. W piśmie wskazano, że dnia 24.11.2005 r. pod nową pozycją 22 wnieśli zarzuty do wyłożonego od 7.11.05 projektu operatu a w obecnym piśmie podtrzymują zarzuty i wnoszą o powiadomienie o terminie obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Województwa w przedmiocie założenia operatu.

16 pismem z dnia 10 marca 2006 r. znak [...] (k. 70) doręczonym skarżącym 7 kwietnia 2006 r. Starosta poinformował o sposobie uwzględnienia w dniu 28.11.2005 r. części złożonego do projektu modernizacji, a uzupełnionego pismem z dnia 24.11.2005 r. "zastrzeżenia" Nr 22. Skierowane do skarżących pismo Starosty z dnia 10 marca 2006 r. nie odnosi się do pisma skarżących z dnia 29.11.2005 r. z daty wpływu 5.12.2005 r.

17 przed wniesieniem skargi na bezczynność Starosty skarżący pismem z dnia 20 lutego 2006 r. skierowali do Marszałka Województwa "skargę" na działalność Starosty m.in. na "brak odpowiedzi w drodze decyzji" na zarzuty zgłoszone w dniu 24.11.2005 r. i uzupełnione pismem wysłanym listem poleconym w dniu 29.11.2005 r. (k. 67-70)". Pismo skarżących przekazane zostało Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

18 Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismem z dnia 26 lipca 2006 r. [...] (k. 51) po "rozpatrzeniu pisma z dnia 20 lutego 2006 r." udzielił skarżącym odpowiedzi uznając, że w terminie przewidzianym art. 24a "pkt 9" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie wnieśli zarzutów do operatu ewidencji obligujących do wydania decyzji. Stanowisko to wyrażono po uzyskaniu wyjaśnień od Starosty.

19 w aktach sprawy Starosty, znajduje się (k. 46) przesłane do wiadomości tego organu, a skierowane do Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismo Głównego Geodety Kraju z dnia [...] znak [...]. Z treści tego pisma wynika, że przesłano przy nim do INGiK pismo skarżących z 2.10.06 z prośbą o zbadanie czy zarzuty skarżących zostały rozpatrzone przez Starostę w drodze decyzji, zgodnie z art. 24a ust. 10. W dalszej części tego pisma Główny Geodeta Kraju zawarł stanowisko, że zarzuty zgłoszone po upływie terminu, o którym mowa w art. 24a ust. 4, a przed datą ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się obowiązującym operatem podlegają rozpatrzeniu zgodnie z art. 24a ust. 10 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

21 Skarga jest uzasadniona.

22 Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - dalej ustawa ppsa - kryterium sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej stanowi zgodność z prawem. Sprawując tę kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak - zgodnie z art. 134 § 1 ppsa - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

23 Przedmiotem sprawy jest postawiony Staroście zarzut, iż pozostaje bezczynny w załatwieniu decyzją wydaną na podstawie art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) - dalej ustawa - sprawy w przedmiocie zarzutów do operatu ewidencji gruntów dla obrębu C. w jednostce ewidencyjnej R. - Z., wniesionych pismem z dnia 29 listopada 2005 r. z daty wpływu 5 grudnia 2005 r. do Urzędu Starosty.

24 Tak sformułowany zarzut bezczynności jest uzasadniony. Należy wskazać, że z mocą od dnia 22 września 2004 r. przepisem art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 23.11.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 21.06.2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) został dodany do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) przepis art. 24a. Przepis ten reguluje tryb postępowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków zarządzonego przez starostę, a w szczególności etapy tego postępowania, oraz określa uprawnienia służące zainteresowanym na poszczególnych etapach postępowania modernizacyjnego.

25 Zgodnie z przepisami art. 24a ust. 1, 2 i 3 Starosta jest organem, który może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze obrębu (obrębów) ewidencyjnych, o czym oraz o trybie postępowania informuje przez wywieszenie informacji na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. Po etapie informacji o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz o trybie związanego z tym postępowania, Starosta, zgodnie z przepisem art. 24a pkt 4 wykłada na okres 15-tu dni roboczych do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego, projekt operatu opisowo-kartograficznego. Wyłożenie do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji, stosownie do przepisu art. 24a ust. 5 winno być poprzedzone wywieszeniem na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa i właściwego urzędu gminy na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, informacji o terminie i miejscu wyłożenia projektu, a także ogłoszeniem tej informacji w prasie o zasięgu krajowym. Skarżący nie kwestionują, co potwierdzają akta sprawy, iż wymogi przepisu art. 24a ust. 5 zostały spełnione.

26 Projekt operatu opisowo-kartograficznego dotyczącego modernizacji ewidencji gruntów dla obrębu C. w jednostce ewidencyjnej R. - Z., wyłożony został w dniach 7-28 listopada 2005 r. w budynku siedziby Starostwa.

27 Zgodnie z przepisem art. 24a ust. 6 każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych.

28 W sprawie jest poza sporem, że skarżący w okresie wyłożenia projektu, dnia 8.11.2005 r. wnieśli uwagi do projektu opisane w wykazie uwag i zastrzeżeń oraz uzupełnili je pismem z 24 listopada 2005 r., złożonym organowi w tym samym dniu.

29 Zgodnie z przepisem art. 24 a ust. 7 sposobem załatwienia uwag złożonych do projektu w czasie jego wyłożenia, nie jest decyzja administracyjna, lecz informacja o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu, udzielona przez upoważnionego pracownika starostwa powiatowego, posiadającego uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2 ustawy. Rozstrzygnięcie o przyjęciu lub odrzuceniu uwag następuje przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych, kartograficznych lub taksacyjnych związanych z projektem operatu ewidencyjnego modernizacji. Upoważniony pracownik w protokole sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia.

30 Ustawa nie określa żadnego terminu do rozpatrzenia uwag zgłoszonych w trybie art. 24a ust. 6. Starosta o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu i uzupełnionych pismem z dnia 24.11.2005 r., poinformował skarżących w piśmie z dnia 10 marca 2006 r.

31 W przepisie art. 24a ust. 8 ustawa stanowi, że po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4 (tj. wyłożenia projektu na okres 15 dni roboczych), projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem gruntów i budynków, a informację o tym Starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa. Wzajemna relacja przepisów art. 24a ust. 6 i ust. 8 wskazuje, że projekt operatu opisowo-kartograficznego z mocy prawa staje się operatem opisowo-kartograficznym, z chwilą upływu terminu na jaki projekt był wyłożony. Ewentualne uwagi do projektu złożone w trybie art. 24a ust. 6 oraz sposób i termin ich załatwienia nie mają wpływu na bieg terminu, po upływie którego projekt staje się z mocy prawa obowiązującym operatem ewidencji gruntów.

32 Zgodnie z przepisami art. 24a ust. 9 i 10 środkiem prawnym służącym do kwestionowania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo kartograficznym, przez osoby, których interesu prawnego dotyczą te dane są zarzuty. O uwzględnieniu lub odrzuceniu tych zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji.

33 W myśl art. 24a ust. 12 zarzuty zgłoszone po upływie terminu określonego w ust. 9, tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o tym, że projekt operatu stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, traktowane są jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją.

34 W zależności zatem od etapu prac modernizacji ewidencji gruntów ustawa przewiduje różne środki; uwagi do projektu, zarzuty do operatu, oraz wnioski o zmianę danych ewidencji.

35 Na tle powyższych uregulowań, za nieuzasadnione należy uznać stanowisko Starosty, że początkową datą powstania uprawnienia do złożenia zarzutów od projektu operatu, jest dzień ogłoszenia przez Starostę informacji o tym, że stał się operatem w dzienniku urzędowym województwa. Użyte w przepisie art. 24a ust. 9 ustawy sformułowanie, że każdy .... może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8 (tj. o tym, iż projekt stał się operatem), zgłaszać zarzuty do tych danych nie wyłącza skutecznego wniesienia zarzutów do operatu, o których uwzględnieniu lub odrzuceniu starosta rozstrzyga decyzją, przed obwieszczeniem powyższej informacji.

36 Przewidziany art. 24a ust. 9 termin 30 dni do wniesienia zarzutów od operatu, ma charakter terminu końcowego, po upływie którego złożone zarzuty traktowane są już jako wnioski o zmianę danych.

37 W Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...] z dnia [...], pod poz. [...] Starosta zamieścił informację z dnia 29 listopada 2005 r., że wyłożony w dniach 7-28 listopada 2005 r. projekt operatu opisowo-kartograficznego dotyczący modernizacji ewidencji gruntów dla obrębu C. w jednostce ewidencyjnej R. - Z. stał się z dniem 29 listopada 2005 r. operatem.

38 Literalna wykładnia przepisu art. 24a ust. 9, prowadzi do sytuacji, że pomiędzy datą z którą projekt operatu stał się z mocy prawa operatem tj. dniem 29.11.2005 r., a datą ogłoszenia o tym w dniu 31 grudnia 2005 r. skarżącym nie służył by żaden środek prawny ani w postaci uwag (właściwych co do projektu), ani zarzutów, ani tym bardziej wniosków o wprowadzenie zmian. Wynikające z literalnego brzmienia przepisu wnioski nie dają się pogodzić z wykładnią systemową i celowościową przyjętych przez ustawę regulacji co do środków służących na etapie projektu modernizacji operatu ewidencyjnego i względem obowiązującego już operatu ewidencji gruntów.

39 Z tych względów uzasadnione jest stanowisko skarżących, że datowane na 29 listopada 2005 r. pismo, z daty wpływu 5 grudnia 2005 r. do Urzędu Starosty (k. 86-87 akt), stanowi zarzuty w rozumieniu art. 24a ust. 9 podlegające rozpoznaniu w trybie art. 24a ust. 10 w formie decyzji o ich uwzględnieniu lub odrzuceniu.

40 Okoliczność, iż pismo zatytułowane jest jako "uzupełnienie" nie ma doniosłości prawnej o tyle, iż z jego treści wynika, że w całości podtrzymują skarżący swoje poprzednie stanowisko, zgłaszane w okresie gdy operat nie był jeszcze obowiązujący.

41 Należało też przyjąć w świetle akt sprawy, że skarga na bezczynność Starosty została poprzedzona dostępnym stronie środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 ppsa w postaci zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Charakter zażalenia ma bowiem pismo skarżących z dnia 20 lutego 2006 r. przekazane Inspektorowi Geodezji i Kartografii jako organowi wyższego stopnia - zgodnie z art. 7"b" ust. 2 pkt 2 ustawy. Okoliczność, że organ wyższego stopnia nie podzielił stanowiska skarżących oraz że nie wypowiedział się w formie postanowienia nie ma doniosłości prawnej dla oceny, że przed wniesieniem do Sądu skargi na bezczynność skarżący wyczerpali dostępne im środki prawne.

42 Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie I-szym sentencji wyroku na podstawie art. 149 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

43 W przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 w/w ustawy.