Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2007 r., III SA/Kr 857/06

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2007 r., III SA/Kr 857/06

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski spr. NSA Wiesław Kisiel Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 maja 2006 r. Nr : [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji l uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję , II określa , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane , III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 J. L. otrzymała w dniu [...].1986 r. prawo jazdy kategorii B. Pismem z dnia [...].1994 r. Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji zwrócił się do Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] o sprawdzenie kwalifikacji J. L. w związku z uzyskaniem przez nią łącznej liczby 24 punktów za naruszenie przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. W aktach sprawy nie ma dowodu potwierdzającego doręczenie tego wniosku stronie. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] przekazał wniosek właściwemu Kierownikowi Urzędu Rejonowego w [...], który decyzją z dnia [...].1994 r., wydaną na podstawie art. 90 ust. 6 i 8 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym, zatrzymał J, L, prawo jazdy kategorii B.

3 Z akt sprawy wynika, że dwukrotnie przesyłki zawierające ww. decyzję były kierowane do strony na adres: ul. [...][...]. Na kopertach znajduje się informacja o awizowaniu pierwszej przesyłki w dniu [...].1994 r. i powtórnie w dniu [...].1994 r., po czym przesyłkę zwrócono stronie (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). Drugą przesyłkę awizowano (odnotowane na kopercie) dnia [...].1994 r. i powtórnie w dniu [...].1994 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]), po czym również zwrócono organowi.

4 W dniu [...].1995 r. J. L. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wymianę dokumentu prawa jazdy.

5 Wójt Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...]1995 r. wydał stronie dokument prawa jazdy serii [...]

6 J. L. w dniu [...].2005 r. zwróciła się do Starosty Powiatu [...] o wymianę, w trybie art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, dokumentu prawa jazdy kategorii B. Przesłuchiwana przez organ I-instancji strona wyjaśniła, że nie otrzymała żadnego pisma informującego o zatrzymaniu prawa jazdy (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]).

7 Starosta Powiatu [...] pismem z dnia [...].2005 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].1995 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...].2006 r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...]

8 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].2006 r. stwierdziło nieważność ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]1995 r. W uzasadnieniu wskazano, że strona w dacie wydawania decyzji przez Wójta Gminy [...] nie spełniała kryteriów niezbędnych do wymiany dokumentu prawa jazdy. Nie posiadała prawa jazdy, ponieważ zostało ono zatrzymane ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].1994 r. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w tej sprawie została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ decyzja z dnia [...].1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

9 Decyzję tą doręczono stronie w dniu [...].2006 r., która dnia [...] 2006 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku odwołująca wskazała, że jest osobą pokrzywdzoną. Strona kwestionowała zatrzymanie jej dokumentu prawa jazdy oraz otrzymanie jakiejkolwiek informacji o zatrzymaniu tego dokumentu. Podniosła, że od 20 lat kieruje pojazdami i jej dokumenty były wielokrotnie sprawdzane przez policję.

10 Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 8.05.2006 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

11 W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika zatrzymanie prawa jazdy stronie decyzją z dnia [...].1994 r. Po tym zatrzymaniu J. L. nie poddała się postępowaniu egzaminacyjnemu celem sprawdzenia posiadania kwalifikacji do kierowania pojazdami. Tym samym decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...]1995 r. nr [...] przyznająca (nadająca) stronie uprawnienia do kierowania pojazdami samochodowymi kategorii B została wydana z rażącym naruszeniem art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym. Spełniona została przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i na tej podstawie Kolegium wydało prawidłową decyzję.

12 Decyzję tą doręczono stronie w dniu [...].2006 r., która dnia [...].2006 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...].2006 r. oraz zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

13 W skardze zarzucono organowi administracyjnemu naruszenie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez błędne przyjęcie braku spełnienia przez skarżącą w dniu [...].1995 r. wszystkich przesłanek niezbędnych do wydania prawa jazdy kategorii B oraz art. 7, 10, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W skardze wskazano, że decyzja z dnia [...].1994 r. nie została doręczona skarżącej, jak też skarżąca nie otrzymała informacji o wydaniu decyzji pozbawiającej ją uprawnień do kierowania pojazdami. Skutkiem takiego postępowania organu administracji winno być wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].1994 r. z tej przyczyny, że skarżąca jako strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Skarżąca nie została nawet poinformowana o wszczęciu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].1994 r. Zarzucono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło jakichkolwiek rozważań co do oceny zgodności z prawem decyzji z dnia [...].1994 r.

14 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów strona przeciwna podniosła, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].1994 r. nie była przedmiotem postępowań prowadzonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a ponadto ta decyzja została prawidłowo doręczona stronie, która z własnej winy nie podjęła dwukrotnie awizowanej przesyłki. Wznowienie zaś postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] 1994 r. nie jest możliwie z uwagi na upływ czasu.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

16 Skarżąca J. L. wniosła w dniu [...] 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 maja 2006 r., doręczoną stronie [...] 2006 r. Skargę wniesiono z zachowaniem 30-dniowego terminu. Wprawdzie 30-ty dzień do wniesienia skargi przypadał na [...] 2006 r., jednak była to niedziela, a więc skarżąca zachowała termin wnosząc skargę w pierwszym dniu roboczym przypadającym po [...] 2006 r., czyli w dniu [...].2006 r.

17 Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

18 W tej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie tak zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji tego samego organu.

19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2006 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].1995 r. w sprawie wydania skarżącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B. Organ administracji przyjął bowiem, że nie było dopuszczalnym wydawanie w dniu [...] 1995 r. decyzji w sprawie wydania prawa jazdy J. L., ponieważ inny organ administracyjny - Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...].1994 r. zatrzymał stronie prawo jazdy kategorii B.

20 W związku z powyższym dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonej w tej sprawie decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji tego samego organu zależy w istocie od ustalenia, czy nastąpiło pozbawienie skarżącej uprawnień do kierowania pojazdami (prawa jazdy) kategorii B na dzień [...] 1995 r.

21 Pismem z dnia [...] 1994 r. Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji zwrócił się do Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] o sprawdzenie kwalifikacji J. L. w związku z uzyskaniem przez nią łącznej liczby 24 punktów za naruszenie przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). W aktach sprawy nie ma dowodu potwierdzającego doręczenie tego wniosku stronie. Jest jedynie adnotacja, że wniosek ten skierowano do wiadomości strony, co nie dowodzi faktycznego doręczenia stronie.

22 Następnie Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] przekazał wniosek Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji właściwemu Kierownikowi Urzędu Rejonowego w [...]. Z pieczęci pisma przekazującego wniosek wynika, że wpłynął on do Urzędu Miasta [...] w dniu [...].1994 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). W tym samym dniu, czyli [...] 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] wydał - na podstawie art. 90 ust. 6 i 8 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym - decyzję nr [...], mocą której zatrzymał J. L. prawo jazdy kategorii B. W istocie organ administracji nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego, skoro w dniu otrzymana akt sprawy wydał decyzję rozstrzygającą tą właśnie sprawę (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]-[...]).

23 Z akt sprawy wynika, że dwukrotnie przesyłki zawierające ww. decyzję były kierowane do strony na adres: ul. [...][...]. Na kopertach znajduje się jedynie informacja o awizowaniu pierwszej przesyłki w dniu [...].1994 r. i powtórnie w dniu [...].1994 r., po czym przesyłkę zwrócono stronie (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). Drugą przesyłkę awizowano (odnotowane na kopercie) dnia [...].1994 r. i powtórnie w dniu [...].1994 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr [...], po czym również zwrócono organowi.

24 W obu przypadkach przesyłki nie zostały odebrane przez J. L.

25 Mając na uwadze taki stan faktyczny sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że decyzja z dnia [...] 1994 r. została prawidłowo doręczona stronie i wywołała ona skutek prawny w postaci pozbawienia skarżącej uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B.

26 Takie stanowisko jest błędne.

27 Każde postępowanie administracyjne, w tym postępowanie zmierzające do zatrzymania prawa jazdy może być prowadzone tylko zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

28 Zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Powołany przepis oznacza, że już o wszczęciu postępowania zmierzającego do wydania decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy skarżącej, organ administracji winien zawiadomić stronę. Takiego zawiadomienia nie ma w aktach sprawy.

29 Następnie w dniu [...].1994 r. wydano decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, ale i w tym przypadku tą decyzję nie doręczono skutecznie stronie.

30 Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się dwie przesyłki zawierające przedmiotową decyzję, jednak nie zostały one prawidłowo doręczone J. L.

31 Zgodnie z art. 44 K.p.a. w wersji obowiązującej na dzień [...].1994 r. "w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a., pismo składa się na okres siedmiu dni w urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym lub w urzędzie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zawiadomienie o tym umieszcza się na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy; w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu".

32 Doręczenie w trybie art. 44 K.p.a. jest traktowane jako fikcja prawa doręczenia, w związku z tym uznanie za skuteczne doręczenie przesyłki w trybie art. 44 K.p.a. wymaga spełnienia wszystkich przesłanek, jakie artykuł ten zawiera.

33 Zgodnie z art. 44 K.p.a. muszą być spełnione kumulatywnie następujące przesłanki, aby doręczenie w trybie tego artykułu było skuteczne:

34 1) niemożność doręczenia w trybie art. 42 K.p.a.;

35 2) niemożność doręczenia w trybie art. 43 K.p.a.;

36 3) złożenie pisma (przesyłki) na okres siedmiu dni w urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym lub w urzędzie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego;

37 4) umieszczenie zawiadomienia o złożeniu przesyłki na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy.

38 Z akt sprawy wynika, że zasadniczo żadna z tych przesłanek nie została spełniona. Nie wynika bowiem z blankietów potwierdzeń doręczenia, aby istniała niemożność doręczenia przesyłki w trybie art. 42 i 43 K.p.a. Blankiety te w ogóle nie są wypełnione. Nie ma informacji o tym, gdzie złożono przesyłki (w jakim urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym). Również nie została spełniona przesłanka umieszczenia zawiadomienia o złożeniu przesyłki na drzwiach mieszkania adresata. Wprawdzie na kopertach (akta administracyjne sprawy, karty nr [...] i [...]) jest adnotacja o awizowaniu (podwójnym awizowaniu), jednak nie oznacza to, że zawiadomienie (awizo) umieszczono na drzwiach mieszkania adresata.

39 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28.06.2001 r., sygn. akt II SA 2871/00, opub. w LEX nr 53460 wprost wskazał, że jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający, doręczenia nie można uznać za dokonane.

40 W analizowanym zakresie nie wiadomo, jak doręczał przedmiotowe przesyłki doręczyciel. Zwrotne potwierdzenie odbioru nie zostało w żadnym zakresie wypełnione. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8.04.1998 r., sygn. akt I SA 1722/97, opub. w LEX nr 45642 zawarł tezę zgodnie z która "jeżeli zwrotne poświadczenie odbioru pisma, zawierające informacje o czynnościach doręczającego, nie zostało wypełnione, doręczenia nie można uważać za dokonane w trybie art. 44 kpa.".

41 Analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.08.1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1457/96, opub. w LEX nr 34760 wskazał, że brak w aktach potwierdzenia pozostawienia przez doręczyciela pocztowego na drzwiach mieszkania adresata lub w skrzynce pocztowej informacji o złożeniu decyzji w urzędzie pocztowym pocztowo-telekomunikacyjnym na okres siedmiu dni, skutkuje tym, że "potwierdzenie odbioru" nie zostało przez niego wypełnione w sposób wyczerpujący i wystarczający do uznania "awiza" za skuteczne i w tym stanie rzeczy brak było podstaw do uznania, że decyzja została doręczona w trybie określonym w art. 44 k.p.a.

42 Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie w pełni akceptuje wyżej przedstawione stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie można przyjmować fikcji skutecznego doręczenia pisma, jeżeli nie jest możliwym ustalenie, że doręczeni rzeczywiście nastąpiło w trybie art. 44 K.p.a.

43 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6.05.1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1215/96, opub. w LEX nr 30594 wskazał, że "doręczyciel jest zobowiązany prawidłowo wypełnić "druczki", i nie może ograniczyć się do podania słowa "awizowano" opatrując datą. Przepis bowiem wymaga, by o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym umieścić zawiadomienie na drzwiach mieszkania adresata lub biura czy innego pomieszczenia. Ten wymóg nie został spełniony, gdyż brakuje danych co do złożenia pisma w urzędzie pocztowym i zawiadomienia o tym na drzwiach mieszkania. Należy zatem przyjąć, że doręczenie jest wadliwe, bowiem nie pozwala na skontrolowanie, czy doręczyciel postąpił zgodnie z wymogami zamieszczonymi w art. 44 k.p.a.".

44 Tym samym należy stwierdzić, że decyzja z dnia [...].1994 r. w ogóle nie wywołała skutków prawnych. Zgodnie z art. 110 K.p.a. organ administracji wydający decyzję jest nią związany od chwili doręczenia stronie. Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwila prawidłowego doręczenia jej stronie, czyli doręczenia zgodnie z art. 39-49 K.p.a.

45 Ponieważ decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].1994 r. nie została skutecznie doręczona J. L., stąd nie wywołała ona skutków prawnych i tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dokonało błędnej oceny tej decyzji i wynikających stąd konsekwencji prawnych. Nie znajduje więc podstaw twierdzenie organu, że decyzja z dnia [...].1995 r. była błędna, ponieważ nie uwzględniała stanu prawnego powstałego w wyniku wydania decyzji z dnia [...].1994 r.

46 Tym samym obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydane w tej sprawie winny być uchylone.

47 Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 170 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ ponownie prowadząc postępowanie winien uwzględnić wykładnię prawa przedstawioną w wyroku i stosownie do tego załatwić sprawę.

48 W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 61 § 4 K.p.a., art. 110 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

49 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wstrzymał wykonania uchylonych decyzji na podstawie art. 152 P.p.s.a.

50 Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.