Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2021 r., III SA/Kr 584/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2021 r., III SA/Kr 584/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: SWSA Renata Czeluśniak ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany odpłatności za usługi opiekuńcze 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. przyznaje od Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata P. D. (Kancelaria Adwokacka ul. [...], [...] K.) wynagrodzenie w kwocie 360 zł (słownie: trzysta sześćdziesiąt złotych) powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia 4 marca 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] 2020 r. w sprawie odmowy zmiany odpłatności za świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 2, art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej: "u.p.s."), uchwała nr XI/102/15 Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. U. Województwa z 2020 r., poz. 3738, dalej: "uchwała") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. 2020, poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.").

3 Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Decyzją Burmistrza Gminy z dnia [...] 2020 r. K. P. (dalej: "skarżąca") przyznano usługi opiekuńcze w wymiarze 15 godzin tygodniowo (z wyjątkiem sobót, niedziel i dni świątecznych) od dnia 1 stycznia 2020 r. do 31.12.2020 r. z odpłatnością wynoszącą 3,75 zł za godzinę usług, co stanowi 15% pełnego kosztu jednej godziny usługi (tj. 25 zł). Usługi opiekuńcze obejmują: robienie zakupów, pomoc w przygotowaniu gorącego posiłku, pomoc z utrzymaniu czystości domu. Podstawę określenia wysokości opłaty stanowiły przepisy uchwały.

5 Decyzją z dnia [...] 2020 r. Burmistrz Gminy zmienił decyzję ustalającą na rzecz skarżącej prawo do zasiłku stałego w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia w ten sposób, że od dnia 1 lipca 2020 r. wysokość przyznanego świadczenia wynosi miesięcznie 327,71 zł.

6 W dniu 14 września 2020 r. skarżąca zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z prośbą o wyjaśnienie dlaczego pobierana jest od skarżącej opłata za usługi opiekuńcze, mimo że dochód skarżącej nie przekracza 100% kryterium dochodowego.

7 Decyzją z dnia [...] 2020 r. Burmistrz Gminy odmówił zmiany odpłatności za świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych. W uzasadnieniu organ wskazał, że po wydaniu decyzji o przyznaniu usług opiekuńczych i określeniu wysokości opłaty dochód skarżącej obniżył się z kwoty 769, 95 zł do kwoty 701,00 zł. W stosunku do dochodu, na podstawie którego wydano decyzję zmiana wyniosła 68,95 zł, a zatem poniżej 10%. W ocenie organu zastosowanie ma zatem art. 106 ust. 3b u.p.s. mówiący o tym, że zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej nie wpływa na wysokość odpłatności za świadczenia niepieniężne jeżeli nie przekroczyła 10 % kryterium dochodowego.

8 W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że od lipca 2020 r. jej dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w przypadku, gdy dochód osoby objętej usługami nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust.1 u.p.s., usługi opiekuńcze świadczone są nieodpłatnie. Skarżąca podniosła, że z decyzji GOPS z dnia [...] 2020 r. wynika, że w różny sposób dokonywano obliczenia dochodu skarżącej.

9 Decyzją z dnia 4 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że art. 106 ust. 5 u.p.s. stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań k.p.a. Decyzja zmieniająca odpłatność za świadczenia niepieniężne jest bowiem postępowaniem w nowej sprawie, a nie rozstrzyganiem sprawy zakończonej decyzją ostateczną, w rezultacie wywołuje ona wyłącznie skutek na przyszłość. Organ zważył, że dochód skarżącej w momencie wydania decyzji wynosił 769,95 zł, a w momencie rozpatrywania odwołania 701 zł, nastąpiła zatem zmiana dochodu o 68,95 zł. Zasadnie więc ustalił organ I instancji, że kwota zmiany nie przekroczyła 10% kryterium dochodowego, a zatem nie zostały spełnione przesłanki zastosowania normy z art. 106 ust. 3b u.p.s.

10 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:

11 - przepisów postępowania - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w sprawie, wskutek której nie ustalono prawidłowo podstawy faktycznej wydania decyzji w zakresie zmiany dochodu o ponad 10%, brak jest bowiem uzasadnienia dlaczego obniżono skarżącej zasiłek stały z powodu przekroczenia 10% dochodu, natomiast w odniesieniu do świadczeń niepieniężnych organy przyjmują, że zmiana dochodu nie przekroczyła 10% kryterium dochodowego;

12 - naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 106 ust. 3 b u.p.s. oraz § 9 uchwały nr XI/102/15 Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 2015 r.

13 W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

14 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

15 Pismem z dnia 21 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącej z urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 kwietnia 2020 r. (SK 66/19), oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości, ani w części. W piśmie podniesiono, że przepisy uchwały Rady Miejskiej stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań u.p.s., a zatem mają pierwszeństwo przed uregulowaniami ustawowymi na danym obszarze. W rezultacie, w przypadku skarżącej od lipca usługi opiekuńcze powinny być nieodpłatne. Podniesiono ponadto, że organy obydwu instancji wadliwie obliczyły dochód skarżącej ponieważ z art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. w szczególności wynika, że nie wlicza się do niego zasiłków celowych, czyli w przypadku skarżącej zasiłku na zakup opału. Niezasadnie zatem doliczono kwotę 57,87 zł do dochodu skarżącej.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

17 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

18 Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł 2 , zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 528 zł 3 , zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny"- przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z kolei art. 8 ust. 4 stanowi, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się w m. in.: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego (...).

19 W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, że na dochód skarżącej składają się: zasiłek stały w kwocie 327,71 zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 157,45 zł (decyzja z dnia [...] 2019 r. oraz 29.05.2020 r., k. 50-51). Nie ma jednak racji pełnomocnik skarżącej, że ryczałt na zakup opału należy uznać za zasiłek celowy. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. (t. j. Dz. U. z 2019, poz. 2133 ze zm.) o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody lub gazu przewodowego z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym, osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego przyznaje się ryczałt na zakup opału stanowiący część dodatku mieszkaniowego.

20 Bezspornym jest, że z dniem 1 lipca 2020 r. doszło do obniżenia dochodu skarżącej z powodu zmiany decyzji ustalającej prawo do zasiłku stałego na kwotę 327, 71 zł (z kwoty 411,27 zł/miesięcznie- decyzja z [...] 2020 r., [...]). Bezspornym jest również, że od lipca 2020 r. dochód skarżącej nie przekracza kwoty 701 zł/miesięcznie, a zatem w czasie trwania przyznanych decyzją Burmistrza Gminy usług opiekuńczych doszło do obniżenia dochodu skarżącej, w taki sposób, że nie przekraczał on kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej.

21 Zgodnie z art. 106 ust. 3b u.p.s. zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10%, odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Artykuł 106 ust. 5 u.p.s. stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

22 Zgodnie z art. 50 ust. 6 u.p.s. rada gminy określa w drodze uchwały szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Na podstawie tej normy została wydana uchwała Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 2015 r. (t. j. Dziennik Urzędowy Województwa z 2020 r., poz. 3738). Zgodnie z § 7 uchwały w przypadku, gdy dochód osoby objętej usługami lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, usługi opiekuńcze świadczone są nieodpłatnie.

23 Zauważyć należy, że w decyzji Burmistrza Gminy dokonano obliczenia wysokości opłat za usługi opiekuńcze w oparciu o uregulowania zawarte w uchwale Rady Miejskiej. Należy wskazać, że organ pomocy społecznej ustalając odpłatność za usługi opiekuńcze jest związany zasadami określania odpłatności za takie usługi ustalonymi w uchwale przez właściwą radę gminy i tylko na podstawie takiej uchwały może określić odpłatność w konkretnej wysokości. Skoro zatem podstawę określenia wysokości opłat za usługi opiekuńcze stanowiła powołana uchwała, to w oparciu o postanowienia uchwały należy dokonać zmiany wysokości opłat za usługi opiekuńcze przyznane skarżącej.

24 Trzeba bowiem wskazać, że art. 106 ust. 3b u.p.s. powinien być odczytywany łącznie z 50 ust. 6 u.p.s., który upoważnia radę gminy do wydania przepisów określających szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat (pokreślenie Sądu), jak również tryb ich pobierania. Oznacza to, że ustawodawca upoważnił organ samorządu gminnego do określenia sytuacji, w których możliwe jest zwolnienie z opłat osób, które korzystają z usług opiekuńczych. Uchwała rady Miejskiej przewiduje w szczególności, że dla osób, których dochód na osobę samotnie gospodarującą nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s., usługi opiekuńcze świadczone są nieodpłatnie.

25 W ocenie Sądu przepis art. 106 ust. 3b u.p.s. spełnia przede wszystkim funkcję gwarancyjną, wykluczającą możliwość każdorazowej zmiany decyzji w przypadku zmian w dochodzie osoby korzystającej ze świadczeń niepieniężnych. Tymczasem, w przypadku takim jak w realiach niniejszej sprawy, skoro w lipcu 2020 r. doszło do obniżenia dochodów skarżącej w taki sposób, że nie przekraczają one kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, organ powinien wydać odpowiednie rozstrzygnięcie na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. oraz § 7 uchwały.

26 Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 1406/19, CBOSA). Deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o jej temporalnej skuteczności. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że kwestia, jaki skutek - ex tunc, czy ex nunc - ma określony akt administracyjny jest związana nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str. 47 i nast.). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982/12 i z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16, dostępne w CBOSA). W rezultacie, w ocenie Sądu możliwa była zmiana odpłatności za usługi opiekuńcze świadczone skarżącej od dnia obniżenia dochodu skarżącej.

27 Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wykładni przepisów art. 106 u.p.s. oraz uchwały Rady Miejskiej w sposób wskazany w wyroku.

28 O kosztach wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. 2325, dalej" "p.p.s.a."), § 4 ust. 1 i 2 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t. j. 2019, poz. 18). Sąd dostrzega podniesiony przez pełnomocnika skarżącej problem konstytucyjności uregulowania zawartego w § 4 rozporządzenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt SK 66/19 dotyczył wprawdzie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1801), jednakże rozważania zawarte w wyroku pozostają aktualne w odniesieniu do obecnie obowiązującego rozporządzenia. Trzeba bowiem wskazać, że obydwa te akty prawne zostały wydane na podstawie tego samego upoważnienia (art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, tj. Dz. U. z 2020, poz. 1651 ze zm.), co więcej analiza treści przepisów zawartych w rozporządzeniu z 2015 r. oraz 2016 r. prowadzi do wniosku, że zawarte w obydwu aktach uregulowania w sposób nieuzasadniony prowadzą do różnicowania wynagrodzenia zasądzanego przez sąd, w zależności od tego czy strona jest reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru czy z urzędu. W dalszym ciągu rozporządzenie pozwala na zasądzenie maksymalnie 150 % opłaty określonej w przepisach, podczas gdy w przypadku wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru maksymalnie może być to sześciokrotność stawki minimalnej (§ 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, t. j. Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Co więcej, wysokość wynagrodzenia dla pełnomocnika z urzędu w postępowaniu sądowo-administracyjnym, takim jak w niniejszej sprawie, wynosi 240 zł powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, podczas gdy w tożsamej sprawie dla pełnomocnika z wyboru minimalnie jest to kwota 480 zł.

29 Należy podnieść, że Trybunał Konstytucyjny nie wskazał w powołanym wyroku co powinien zrobić sąd w sytuacji, gdy orzeka o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom, mogą zatem nie zastosować w konkretnej sprawie postanowień rozporządzenia, w szczególności w przypadku jego niekonstytucyjności. Sąd rozpatrując wniosek pełnomocnika, stwierdził jednak, że odmowa zastosowania postanowień rozporządzenia doprowadzi do sytuacji, w której powstanie luka prawna (brak przepisu regulującego wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu), która uniemożliwiłaby orzeczenie o kosztach w niniejszej sprawie. Trzeba bowiem wskazać, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania (celem wypełnienia powstałej luki) przepisów rozporządzenia regulującego wynagrodzenie pełnomocników z wyboru - ze względu na odmienny zakres zastosowania rozporządzenia (z uwagi na inną podstawę nawiązania stosunku prawnego pomiędzy pełnomocnikiem a reprezentowaną przez niego stroną), inną podstawę prawną wydania rozporządzenia, a przede wszystkim na konieczność doliczenia stawki podatku VAT przy orzekaniu o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

30 Mając na względzie powyższe, Sąd stosując prokonstytucyjną wykładnię uregulowań rozporządzenia, dążąc do możliwego (w ramach obowiązujących przepisów) zrównania wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu z wynagrodzeniem, które zostałoby orzeczone dla pełnomocnika z wyboru, przyznał pełnomocnikowi koszty pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w wysokości 150 % wynagrodzenia określonego w § 21 ust. 1 pkt 1 list. c rozporządzenia (360 zł, co po doliczeniu podatku od towarów i usług w wysokości 23% daje kwotę zbliżoną do kwoty 480 zł wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia z 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie).

31 Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.