Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 1406/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 1406/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 998/18 w sprawie ze skargi F.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla punkt pierwszy zaskarżonego wyroku i oddala skargę; 2. odrzuca skargę kasacyjną w zakresie punktu 2 zaskarżonego wyroku; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z 26 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 998/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi F.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej (1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", z [...] czerwca 2018 roku, znak: [...] oraz (2) przyznał i nakazał wypłacić adwokat kwotę 240 złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

3 Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2018 r., którą od 1 marca 2018 r. ustalono odpłatność w

5 wysokości 824,82 zł miesięcznie za pobyt F.W. w Domu Pomocy

6 Społecznej "A." w [...], dalej jako "DPS".

7 Po przeprowadzonym w dniu 17 maja 2018 r., wywiadzie środowiskowym ze stroną, organy ustaliły, że wskutek waloryzacji emerytur, zmianie uległ miesięczny dochód F.W., który od 1 marca 2018 r. wynosi 1 178,32 zł netto. Wobec powyższego Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. zmienił własną ostateczną decyzję z [...] czerwca 2014 r., dotyczącą ustalenia opłaty za pobyt F.W. w DPS-ie, w ten sposób, że od 1 marca 2018 r. ustalił odpłatności w wyższej niż dotychczas kwocie, tj. w wysokości 824,82 zł miesięcznie. Organy powołały się w

8 tej mierze na treść art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), dalej jako "u.p.s.". W zaskarżonej decyzji

9 Kolegium podkreśliło, że zmiana wysokości osiąganego przez F.W. dochodu, stanowiła dla organu obligatoryjną przesłankę do weryfikacji decyzji ostatecznej, a w konsekwencji do ustalenia nowej odpłatności w wysokości zgodnej z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.s., tj. w wysokości 70% zaktualizowanego dochodu (824,82 złotych).

10 F.W. zaskarżyła powyższą decyzję.

11 W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

12 Sąd ten uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu obligującym do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał przy tym, że kwestią sporną jest rozstrzygnięcie, czy decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. jest decyzją konstytutywną, czy deklaratoryjną. Zaakcentował, że konstytutywny charakter decyzji przesądza o tym, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość, a nie - ex tunc, czyli z mocą wsteczną. WSA wskazał, że kwestia ta jest sporna w orzecznictwie sądowym, sam zaś stoi na stanowisku, że ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 u.p.s. konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej, jak i jej uchylenie, mają charakter konstytutywny.

13 W jego ocenie brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej lub nakładające określony obowiązek - z mocą wsteczną - ex tunc.

14 Wobec powyższego WSA stanął na stanowisku, że wydając zaskarżone

15 decyzje w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. nie było możliwe wyeliminowania decyzji przyznającej świadczenie (a, w konsekwencji ustalającej także odpłatność za to świadczenie) za okres poprzedzający ich wydanie. Uznał, że decyzje wydane w omawianym trybie przez organy obu instancji w 2018 r. nie mogły dokonać skutecznej modyfikacji treści decyzji dotyczącej przyznanego świadczenia także w zakresie ustalającym odpłatność za to świadczenie, które w pełni zostało już zrealizowane (wykonane). Prowadziło to WSA do konkluzji, że organy w niniejszej sprawie nie mogły wzruszyć decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. w zakresie odpłatności za pobyt w trybie przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s., ponieważ dotyczyła ona odpłatności za okres poprzedzający wydanie zaskarżonych decyzji, a świadczenie to zostało już zrealizowane. Tym samym uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 106 ust. 5 u.p.s., co doprowadziło do nieuprawnionej na gruncie przepisów eliminacji ostatecznej decyzji przyznającej skarżącej określone uprawnienie, tj. ustaloną odpłatność za pobyt w DPS-ie.

16 WSA nie uwzględnił natomiast zarzutów dotyczących błędnych ustaleń faktycznych.

17 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:

18 1. prawa materialnego:

19 a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a", przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

20 b) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78,

21 poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 106 ust. 5 u..p.s., poprzez błędną wykładnię, bowiem osoba, która wykonuje bezzwłocznie obowiązek ustawowy co do informowania o

22 każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej jest w gorszej sytuacji od osoby, która takiego obowiązku nie realizuje,

23 c) art. 106 ust. 5 u.p.s., przez błędną wykładnię, bowiem sam charakter decyzji konstytutywnej nie wyklucza zmianie wysokości opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej z mocą wsteczną,

24 d) art. 106 ust. 5 w zw. z art. 39 ust. 1 u.p.s., przez błędną wykładnię, bowiem nie ma podstaw do kategorycznego twierdzenia, że decyzja wydawana w oparciu o tę normę ma charakter konstytutywny, gdyż ma charakter mieszany i nie ma przeszkód

25 do zmiany (uchylenia) uprzednio wydanej decyzji od chwili zdarzenia, a więc ze skutkiem ex tunc, zwłaszcza, że nawet konstytutywny charakter nie wyklucza automatycznie takiej możliwości, zwłaszcza, że ustawodawca jasno określił jakie są przesłanki zmiany (uchylenia) decyzji i nałożył w tym przypadku na organ administracji obowiązek zmiany decyzji (uchylenia decyzji), gdy dana przesłanka się ziściła, a nie

26 zaś w terminie późniejszym,

27 e) art. 109 u.p.s., przez błędną wykładnię, dopuszczającą pominięcie ustawowego obowiązku informowania organów administracji o zmianie sytuacji dochodowej i skutków z nim związanych, bowiem osoba nie realizująca tego

28 obowiązku jest w lepszej sytuacji od osoby, która taki obowiązek realizuje;

29 2. przepisów postępowania:

30 a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.),

31 dalej jako "p.p.s.a", przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,

32 b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego,

33 c) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie czynności kontrolnych polegające na uwzględnieniu skargi i w konsekwencji uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, skutkujące

34 ponadto naruszeniem zasady zaufania, poprzez nieuzasadnione odstąpienie od ugruntowanej linii orzeczniczej.

35 W oparciu o tak zakreślone zarzuty skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku zaś, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie – o uchylenie zaskarżonego

36 wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Ponadto Kolegium wniosło o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

37 Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów.

38 W odpowiedzi na skargę kasacyjną F.W. wniosła o (1) jej oddalenie

39 i utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy, (2) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego udzielonego jej z urzędu (oświadczyła przy tym, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części), (3) z ostrożności procesowej o nieobciążanie jej kosztami postępowania kasacyjnego w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz (4) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Strona podtrzymała argumentację, którą prezentowała dotychczas.

40 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

41 W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

42 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

43 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

44 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do

45 samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a

46 upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

47 Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

48 W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że decyzja zmieniająca odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej, wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., jest decyzją o charakterze konstytutywnym

49 i wywiera skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Nie może zatem działać z mocą wsteczną.

50 W ocenie autora skargi kasacyjnej, zmiana decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. następuje od daty zaistnienia przesłanki warunkującej zmianę decyzji. Dopuszczalne jest zatem

51 określenie jej skutku ex tunc, tj. z mocą wsteczną.

52 W konsekwencji w sprawie należało wyjaśnić, od kiedy dopuszczalna była zmiana decyzji w przedmiocie ustalenia F.W. opłaty za jej pobyt w domu pomocy społecznej.

53 Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, jak i Sąd pierwszej instancji, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia,

54 a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie

55 wymaga jej zgody. Z powołanego przepisu wynika, że zmiana sytuacji dochodowej strony stanowi obligatoryjną przesłankę weryfikacji decyzji. Regulacja ta koresponduje

56 z art. 109 u.p.s., który nakłada na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego poinformowania właściwego organu o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą

57 do przyznania świadczeń.

58 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie stanowisko Sądu pierwszej instancji stwierdzające, że decyzja podejmowana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny nie miało znaczenia przy ocenie jej skuteczności. Deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza bowiem o jej temporalnej skuteczności. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że kwestia, jaki skutek – ex tunc, czy ex nunc – ma określony akt administracyjny jest związana nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego

59 konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str. 47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze

60 w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982/12 i z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16, dostępne w CBOiS i A. Mączyński Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151).

61 Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, iż

62 w związku ze zmianą sytuacji dochodowej F.W., Prezydent Miasta [...]

63 był uprawniony do dokonania decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., zmiany decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r. w ten sposób, że ustalił wyżej wymienionej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej na określoną kwotę od dnia 1 marca 2018 r. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym

64 zmiana decyzji mogła wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej. Jak wyżej podano decyzja zmieniająca, oparta o art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność.

65 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał błędnej wykładni art. 106 ust. 5 w

66 zw. z art. 109 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. oraz naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i

67 art. 135 p.p.s.a.

68 Z tych względów na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

69 Kolegium zaskarżyło w całości wyrok II SA/Łd 998/18 (s. 2 skargi kasacyjnej). W sposób oczywisty skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwał interes prawny w zaskarżeniu punktu 2 wyroku, tj. w zakresie przyznania od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz pełnomocnika

70 wnoszącej skargę zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

71 Warunkiem dopuszczalności zaskarżenia orzeczenia jest interes skarżącego w tym zaskarżeniu, zachodzący w wypadku tzw. gravamen, polegający - najogólniej mówiąc

72 - na niezgodności orzeczenia z żądaniem zgłoszonym w postępowaniu przez stronę (uchwała SN z 15.5.2014 r. III CZP 88/13, OSNC 2014/11/108; T. Ereciński, Kodeks postepowania cywilnego. Komentarz, T. III, Wolters Kluwer 2016, s. 29-31, uw. 8). Kolegium w żaden sposób nie zostało pokrzywdzone zaskarżonym wyrokiem w

73 zakresie punktu 2. Rozstrzygnięcie to nie wpływa na prawa i obowiązki skarżącego kasacyjnie. Przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu za zastępstwo

74 prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy nie zależy od wyniku sprawy. W skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutów odnoszących się do punktu 2 zaskarżonego wyroku.

75 Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 w zw. z art. 193 p.p.s.a., skargę kasacyjną – w zakresie punktu 2 wyroku III SA/Kr 742/18 - odrzucił w punkcie

76 2 sentencji wyroku I OSK 1406/19.

77 Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki

78 sąd administracyjny przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 p.p.s.a., na podstawie odrębnego wniosku wraz ze stosownym oświadczeniem, z którym pełnomocnik z urzędu winien zwrócić się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

79 Na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania od F.W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].