Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2014 r., III SA/Kr 1143/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2014 r., III SA/Kr 1143/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Tadeusz Wołek (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadnienie

2 Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] odmówił przyznania M. S. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w związku z opieką nad mężem J. S.

3 Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) oraz 5 ust. 2, art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 139 poz. 992 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 1546), dalej "u.ś.r.", rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych z dnia 10 sierpnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 959), rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne z dnia 3 stycznia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 3) oraz art. 61, art. 104, art. 107, art. 108 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a."

4 W uzasadnieniu decyzji organ przywołując treść art. 16a u.ś.r. podniósł, że zgodnie ze złożonym przez M. S. w dniu 4 lipca 2013 r. wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nad legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności mężem J. S. a także przeprowadzonym na podstawie art. 23 ust. 4e u.ś.r. - wywiadem środowiskowym, potwierdzono fakt sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną (orzeczenie nr [...] z dnia 18.01.2006 r. wydane na stałe). Ustalono zachodzenie obowiązku alimentacyjnego zgodnie z art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz spełnianie kryterium dochodowego - dochodem rodziny jest renta J. S. - oraz niepodleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu z innych tytułów.

5 Z dokumentów przedstawionych przez skarżącą wynika, iż od 2000 r. nie pracuje zawodowo i nie jest zarejestrowana, jako bezrobotna lub poszukująca pracy od 31.07.2009r. W związku z powyższym nie spełnia warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki.

6 Niepodważalna jest konieczność opieki nad chorym J. S. oraz brak możliwości podjęcia zatrudnienia w obecnej chwili przez M. S. jednak zgodnie z art 16a ust. 1 u.ś.r. nie zrezygnowała ona z zatrudnienia w celu zapewnienia opieki choremu mężowi w związku z powyższym nie spełnia warunków do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

7 M. S. wniosła od powyższej decyzji odwołanie. Opisała trudną sytuację zdrowotną męża oraz zwróciła uwagę na bardzo trudną sytuację materialną. Podniosła, że wcześniej przez 2,5 roku pobierała zasiłek pielęgnacyjny przyznany przez SKO.

8 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymało decyzję organu I instancji w mocy - na podstawie art. 3, art. 16a u.ś.r., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

9 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń regulują przepisy u.ś.r. Przywołana ustawa została znowelizowana ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy zwana dalej "ustawą nowelizującą", która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., z wyjątkiem art. 1 pkt 5 lit. c, który wszedł w życie z dniem 1 lipca 2013 r. Ustawa nowelizująca wprowadziła wiele zmian w u.ś.r. w zakresie zasad ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a ponadto wprowadziła nowe świadczenie opiekuńcze - specjalny zasiłek opiekuńczy.

10 Organ przywołał treść art. 16a u.ś.r. i podniósł, iż jedną z podstawowych przesłanek, od zaistnienia której ustawodawca uzależnił możliwość objęcia pomocą w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja przez opiekuna z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

11 W sprawie istota sporu sprowadza się, zatem do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Bezsporne, bowiem jest, że skarżąca jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, ponadto zachodzi konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (mężem J. S.). Sporną kwestią jest natomiast powód rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki.

12 Z akt sprawy wynika, że M. S. od 2000 r. nie pracuje zawodowo i nie jest zarejestrowana jako bezrobotna lub poszukująca pracy zarobkowej od dnia 31 lipca 2009 r.

13 Kolegium wyjaśniło, że zasady przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego zawarte w art. 16a u.ś.r. należy odróżnić od zasad przyznania innego świadczenia opiekuńczego - świadczenia pielęgnacyjnego wynikającego z art. 17 ust. 1 u.ś.r.. Zgodnie, bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale też może zostać przyznane osobie, która zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w ogóle nie podejmuje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności.

14 Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że z akt sprawy nie wynika, aby w sprawie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pozwalający na stwierdzenie, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia, celem opiekowania się niepełnosprawnym mężem.

15 Kolegium wskazało, że z założenia specjalny zasiłek opiekuńczy ma charakter rekompensaty za rezygnację z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, stąd bezspornym winien być związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r.

16 M. S. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podniosła jak w odwołaniu, że wcześniej przez 2,5 roku pobierała zasiłek pielęgnacyjny. Teraz od czerwca nie ma zasiłku. Przywołała swój zły stan zdrowia i męża i wskazała, że nie jest w stanie podjąć pracy.

17 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

18 Kolegium nawiązało do orzecznictwa, a w szczególności do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 498/13 dotyczącego sprawy, w której strona również uprawniona była do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznanego w oparciu o przepisy obowiązujące przed nowelizacją. Sąd podkreślił w uzasadnieniu, że zasadnie uwzględniono stan faktyczny istniejący przed wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką, gdyż pomiędzy ustaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki i orzeczeniem o niepełnosprawności matki skarżącej upłyną spory okres czasu. Także świadczenie pielęgnacyjne otrzymała nie z uwagi na rezygnację z zatrudnienia, lecz z uwagi na niepodejmowanie zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką, co wynika z uzasadnienia tej decyzji. Jednakże w obecnym stanie prawnym ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego, (które w tym wypadku jest spełnione), ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. W tej sytuacji zasadnie, zatem organ uznał, iż skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących uprawnienie do przedmiotowego zasiłku, a tym samym brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego zasiłku opiekuńczego.

19 Orzeczenie powyższe potwierdza, że uprzednio przyznawane przez organy administracji publicznej świadczenie pielęgnacyjne, a obecnie wprowadzony przez ustawodawcę specjalny zasiłek opiekuńczy - to dwa osobne świadczenia, a przesłanki ich przyznawania nie są tożsame.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

21 Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

22 Należy przypomnieć, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.).

23 Niewątpliwie prawidłowo organy w sprawie poddanej kontroli Sądu wskazały, że specjalny zasiłek opiekuńczy, zgodnie z art. 16a ust. 1 znowelizowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

24 W sprawie istota sporu sprowadza się, zatem do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Bezsporne, bowiem jest, że:

25 - skarżąca jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, ponadto zachodzi konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (mężem J. S.);

26 - fakt sprawowania opieki przez M. S. nad mężem;

27 - J. S. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności nr [...] z dnia 21.02.2006 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18.01.2006 r.

28 - M. S. od 2000 r. nie pracuje zawodowo i nie jest zarejestrowana jako bezrobotna lub poszukująca pracy zarobkowej od dnia 31 lipca 2009 r.;

29 - spełnione są kryterium dochodowe, gdyż dochodem 2 osobowej rodziny jest renta J. S. (971,03 zł) oraz fakt niepodlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu z innych tytułów.

30 W skardze skarżąca podnosiła, że pobierała zasiłek pielęgnacyjny z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. Okoliczność tę potwierdza częściowo "Kartoteka świadczeń rodzinnych" (k. 16 akt administracyjnych), w której zaznaczono, że w okresie od maja 2013 r. do lipca 2013 r. J. S. pobierał zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie.

31 Jednakże już w odwołaniu skarżąca wskazała, że do 30.06.2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 520 zł miesięcznie, co potwierdziła w trakcie wywiadu środowiskowego (k. 30-37), oraz w oświadczeniu złożonym na potrzeby wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego.

32 Tych okoliczności organy w ogóle nie wyjaśniły. W aktach sprawy brak jest decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym mężem, czego konsekwencją było wadliwe nieodniesienie się do przesłanek ustawowych przyznania tego świadczenia, jakie były podstawą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

33 Zdaniem Sądu, warunek rezygnacji z zatrudnienia zostaje spełniony, jako jedna z przesłanek wskazanych w art. 16a ust. 1 u.ś.r., jeżeli wnioskujący o przyznanie tego świadczenia miał już wcześniej wynikające z ostatecznej decyzji ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy w związku ze sprawowaną przez siebie opieką nad niepełnosprawną osobą, nadal i nieprzerwanie sprawowaną.

34 W tym miejscu należy przypomnieć, że dokonując przywołanej nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie zawarł definicji ustawowej "rezygnacji z zatrudnienia", a w szczególności, kiedy ta rezygnacja z zatrudnienia ma nastąpić przy ustalaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W konsekwencji zdaniem Sądu, pozostawił do oceny organu wyjaśnienie tej kwestii w odniesieniu do konkretnych ustaleń stanu faktycznego, a ocenę poddał kontroli Sądu. Wobec braku jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, decyzje wydane w sprawie są wadliwe.

35 Należy też wskazać, że zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) - osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych.

36 Ponadto zgodnie z treścią:

37 - art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, a więc z dniem 30 czerwca 2013 r.

38 - art. 11 ust. 4 ustawy nowelizującej organ właściwy w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 1, w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, informuje osoby otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

39 Art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy nowelizującej został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. K 27/13 (Dz.U. z 2013 r., poz. 1557). Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc dopiero z dniem 16 grudnia 2013 r.

40 W ocenie Sądu, w tej sytuacji stwierdzenie organu odwoławczego, który zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że z akt sprawy nie wynika, aby w sprawie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pozwalający na stwierdzenie, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia, celem opiekowania się niepełnosprawnym mężem, było co najmniej przedwczesne.

41 W konsekwencji, wadliwie, bo z naruszeniem przepisów postępowania organy uznały, że nie została spełniona jedna z przesłanek z art. 16a ust. 1 u.ś.r., a mianowicie przesłanka umożliwiająca przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego - "...jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki...".

42 Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

43 Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy rozpatrzą wniosek skarżącej uwzględniając oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.

44 Sąd podziela stanowisko Kolegium, że zasady przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego zawarte w art. 16a u.ś.r. należy odróżnić od zasad przyznania innego świadczenia opiekuńczego - świadczenia pielęgnacyjnego wynikającego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie, bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale też może zostać przyznane osobie, która zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w ogóle nie podejmuje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności. Dlatego też należy podkreślić, że wyrok niniejszy nie przesądza treści rozstrzygnięcia, jakie w sprawie zostanie podjęte po przeprowadzeniu niewadliwego postępowania.