Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lipca 2013 r., II SA/Ol 498/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lipca 2013 r., II SA/Ol 498/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia 25 lutego 2013r. wydaną przez Prezydenta Miasta E. odmówiono przyznania B. P. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką na osobą legitymującą się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności – W. S. W uzasadnieniu podano, iż w dniu 22 stycznia 2013r. B. P. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką – W. S. Wskazano, iż zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 2012-08-09 W. S. legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji do 31 sierpnia 2014r. (data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji to 1 lipiec 2012r.). Ponadto orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 14 stycznia 2011r. W. S. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności - do dnia 31 stycznia 2013r. W orzeczeniu tym ustalono iż niepełnosprawność istnieje od 2009r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 grudnia 2010r. Zatem W. S. jest niepełnosprawna w stopniu znacznym od co najmniej grudnia 2010r. Podano, iż B. P. ostatnio była zatrudniona w okresie od 10 maja 2010r. do 27 sierpnia 2011r. w sklepie spożywczo-przemysłowym. W okresie od 26 września 2011r. do 26 lutego 2012r. wnioskodawczyni pobierała zasiłek macierzyński przysługujący po utracie zatrudnienia, a w okresie od 6 marca 2012r. do 5 września 2012r. była uprawniona do zasiłku dla bezrobotnych. Z oświadczenia B. P. wynika, że powodem ustania zatrudnienia była likwidacja sklepu (co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy świadectwo pracy), a stałą opiekę nad Panią W. S. sprawuje od ostatniej operacji w 2012r. (18 czerwca 2012 r.). Podniesiono, iż zgodnie z art.16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623,00 zł (art.16a ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany (obecnie 77,00 zł), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym (art.16a ust.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Ustalono, że dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki, nieuwzględniający dochodu utraconego spowodowanego utratą przez stronę zatrudnienia i zasiłku macierzyńskiego przysługującego po utracie zatrudnienia, w przeliczeniu na osobę wynosi 483,57 zł i nie przekracza ustawowego progu dochodowego. Zatem przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego zależy od spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych, a w szczególności przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Rezygnacja z zatrudnienia musi być powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Celem bowiem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest zapewnienie dochodu osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić, gdyż musi opiekować się osobą niepełnosprawną w takim stopniu (zakresie), który uniemożliwia jej zadbanie o środki finansowe pochodzące z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Koniczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Istotne są więc okoliczności i intencje rezygnacji z zatrudnienia. Osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a nie być bezrobotną nie z własnej woli, samodzielnie nie będącą w stanie poradzić sobie z niekorzystną sytuacją na rynku pracy, brakiem odpowiednich kwalifikacji itp. Wskazano, że z akt sprawy nie wynika, aby B. P. zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (zakończenie aktywności zawodowej było związane z likwidacją zakładu pracy w sierpniu 2011r., a podjęcie stałej opieki nastąpiło w czerwcu 2012 r.). Nie jest zatem możliwe przyjęcie, że rzeczywistą przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie została zatem w przedmiotowej sprawie spełniona jedna z przesłanek pozytywnych, określonych w art.16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podano, iż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących. Także zasada praworządności, o której mowa w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego nie oznacza, iż słuszny interes strony ma pierwszeństwo przed przepisami prawa określającymi dane uprawnienie. W związku z tym odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia.

3 Od decyzji tej odwołała się B. P. Podała, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem, gdyż w dalszym ciągu opiekuje się swoją mamą, cierpiącą na szereg schorzeń. Wyjaśniła, że jej ojciec także jest osobą chorą i wymaga opieki. Podniosła, iż wprawdzie jej zatrudnienie ustało w 2011r., jednak później korzystała ze świadczeń które jej przysługiwały po urodzeniu dziecka. Zarzuciła, iż ponownie musiała składać wyjaśnienia odnośnie zatrudnienia przed uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego we wrześniu 2012r., a także odnośnie opieki na matką, co w jej opinii jest niezrozumiale.

4 Decyzją z dnia 15 kwietnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczono treść art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczącego zasad przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazano, iż jedną z przesłanek warunkujących nabycie prawa do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Osoba starająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy powinna wykazać rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zatem przed ustaleniem prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba ubiegająca się o takie świadczenie powinna pozostawać w zatrudnieniu lub wykonywać inną pracę zarobkową. Z ustaleń organu, nie kwestionowanych przez stronę, wynika iż jej zatrudnienie ustało w dniu 27 sierpnia 2011r. z powodu likwidacji sklepu, w którym strona była zatrudniona. Od dnia 26 września 2011r. do dnia 26 lutego 2012r. skarżąca pobierała zasiłek macierzyński, a w okresie od dnia 6 marca 2012r. do dnia 5 września 2012r. - zasiłek dla bezrobotnych. Ponadto skarżącej przyznano świadczenie pielęgnacyjne w okresie od dnia 6 września 2012r. do dnia 31 stycznia 2013r. Przy czym z prawomocnej decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne wynikało, że przyznane zostało ono nie w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ale w związku z niepodejmowaniem pracy przez skarżącą sprawującą opiekę nad niepełnosprawną matką. Zatem organ uznał, iż nawet jeżeli skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad matką, to nie można uznać, że zrezygnowała ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zatrudnienie zostało przerwane i zebrany materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby można było ustalić, że zatrudnienie nadal istniało albo że skarżąca otrzymała ofertę dalszego zatrudnienia lub pracy zarobkowej j z której zrezygnowała w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wskazano, iż wprawdzie organ odwoławczy rozumie sytuację skarżącej i nie kwestionuje tego, że sprawuje ona opiekę nad niepełnosprawną matką to jednak powołane przepisy jednoznacznie określają przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

5 Skargę na powyższą decyzję złożyła B. P., zarzucając że zaskarżona decyzja jest krzywdząca i bezpodstawna, wydaną w oparciu o niekompletny materiał dowodowy oraz o przepisy nie dotyczące meritum sprawy. Wskazała, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje osobie, która m.in. rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź go nie podejmuje w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, względem której ciąży na nie obowiązek alimentacyjny. Podniosła, iż takie świadczenie uzyskała już wcześniej na mocy decyzji Prezydenta Miasta 22 października 2012r. na okres od 6 września 2012r. do dnia 31 stycznia 2013r. Podała, iż występując wtedy o przyznanie świadczenia była osobą bezrobotną, zwolnioną z poprzedniej pracy z powodu likwidacji zakładu pracy, następnie w związku z urodzeniem dziecka, otrzymującą zasiłek macierzyński, później - zasiłek dla bezrobotnych, aż w końcu nie posiadającą prawa do tego zasiłku. Organ uznał, że rezygnując z możliwości podjęcia zatrudnienia spełniła warunki niezbędne do otrzymania takiego zasiłku. Przy czym za ową rezygnację z zatrudnienia organ uznał fakt, że pomimo rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy nie szukała zatrudnienia i nie miała możliwości podjęcia pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Powołana decyzja w ocenie skarżącej nie tylko przyznawała jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (takiego samego o jakie wnosi obecnie), ale jest także decyzją deklaratoryjną, ustalającą że posiada uprawnienia do otrzymania takiego świadczenia. Zatem jej wniosek z dnia 22 stycznia 2013r. był de facto wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na dalszy okres i zważywszy na fakt, że występujące po stronie skarżącej warunki nie zmieniły się, powinna takie świadczenie otrzymać. Tymczasem ani powołana decyzja, ani dokumentacja przesłana do Kolegium wraz z odwołaniem nie zostały w ogóle wzięta pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej fakt ten został celowo pominięty przez organ, co potwierdza okoliczność, że po złożeniu wniosku w dniu 8 stycznia 2013r. została wezwana ponownie w dniu 22 stycznia 2013r. do podpisania nowego wniosku, z uwagi na - jak twierdził rozpoznający sprawę urzędnik – zmianę przepisów, mimo iż zmiana ta miała miejsce od 1 stycznia 2013r. Wskazała, że spełniła przesłanki do przyznania w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 17 ust. 1 tej ustawy, w tym również spełniła warunek rezygnacji z zatrudnienia. Opiekując się bowiem przez okres ostatnich niespełna 6-ciu miesięcy niepełnosprawną matką nie pozostawała w jakimkolwiek zatrudnieniu i zrezygnowała z tych powodów z podjęcia tegoż zatrudnienia ani też nie otrzymywała żadnych związanych z zatrudnieniem świadczeń.

6 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

8 Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

9 Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna.

10 Podnieść należy, iż z dniem 1 stycznia 2013r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r. poz. 1548), na mocy której znowelizowano przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Dotychczasowe świadczenie pielęgnacyjne, uregulowane w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139 po. 992 ze zm.) przysługuje obecnie, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych). Natomiast świadczenie, o które może ubiegać się osoba sprawująca opiekę na osobą niepełnosprawną, której niepełnosprawność powstałam w innym czasie, to specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zatem w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przepis w obecnym brzemieniu nie określa natomiast, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

11 Dodatkowo należy wskazać, iż w myśl art. 11 ust. 1 powołanej wyżej ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej). Niezależnie zatem, czy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy pobierała świadczenie pielęgnacyjne, czy też występuje o to świadczenie po raz pierwszy, dla uzyskania zasiłku musi spełnić wymogi określone przepisami obecnie obowiązującymi.

12 W niniejszej sprawie skarżąca była uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego, przyznanego jej decyzją z dnia 22 października 2012r., wydaną w oparciu o przepisy obowiązujące przed nowelizacją, na okres od 6 września 2012r. do 31 stycznia 2013r. Zatem z momentem upływu okresu, na jaki otrzymała świadczenie, wystąpiła ponownie z wnioskiem, który z wyżej podanych względów – zmiany przepisów - organ zobowiązany był rozpatrzeć przy uwzględnieniu aktualnego stanu prawnego. Przy czym zasadnie uwzględniono stan faktyczny istniejący przed wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Jak jednak słusznie wskazano skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką, gdyż pomiędzy ustaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki i orzeczeniem o niepełnosprawności matki skarżącej upłyną spory okres czasu. Także świadczenie pielęgnacyjne, przyznane skarżącej decyzją z dnia 22 października 2012r., otrzymała nie z uwagi na rezygnację z zatrudnienia, lecz z uwagi na niepodejmowanie zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką, co wynika z uzasadnienia tej decyzji. Jednakże w obecnym stanie prawnym ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego (które w tym wypadku jest spełnione), ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. W tej sytuacji zasadnie zatem organ uznał, iż skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących uprawnienie do przedmiotowego zasiłku, a tym samym brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego zasiłku opiekuńczego.

13 W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalono.