Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2023 r., I SA/Ke 38/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2023 r., I SA/Ke 38/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w J. na uchwałę Rady Gminy w N. z dnia 10 czerwca 2020 r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym stwierdza nieważność § 7 zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie

2 Rada Gminy w N. podjęła 10 czerwca 2020 r. [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym ("uchwała"). W § 7 tego aktu postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z mocą obowiązującą od 1 lipca 2020 r. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. 15 czerwca 2020 r. pod poz. [...].

3 W podstawie prawnej uchwały powołano: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej "u.s.g." oraz art. 6j ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i 3b i art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.), dalej "u.c.p.g.".

4 W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

5 w Kielcach Prokurator Rejonowy w J. zaskarżył powyższą uchwałę w części - tj. w zakresie § 7 i podniósł zarzut istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz.1461), dalej "u.o.a.n.", i art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez sprzeczność w treści postanowienia § 7 uchwały, wskazującym konkretną datę dzienną uzyskania przez ww. uchwałę mocy obowiązującej, tj. 1 lipca 2020 r. przy jednoczesnym wskazaniu, iż uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś., co powoduje wątpliwość co do rzeczywistej daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy została ogłoszona w dniu 15 czerwca 2020 r., a więc po dniu wskazanym w jej treści jako dzień uzyskania przez nią mocy obowiązującej.

6 Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 7.

7 W uzasadnieniu prokurator wskazał m.in. na techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie przepisów prawa aktów prawa miejscowego zawarte w § 45 w związku z § 143 załącznika "Zasady techniki prawodawczej" do Rozporządzenia Prezesa rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Wskazane tam wyliczenie ma charakter enumeratywny, w związku z czym brzmienie przepisu, które nie odpowiada żadnemu z możliwych do zastosowania sformułowań należy uznać za sprzeczne z prawem. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wśród wspomnianego wyliczenia nie znajduje się takie sformułowanie, którego brzmienie odpowiadałoby § 7 zaskarżonej uchwały. Skarżący wskazał, że sformułowania "wejście w życie" oraz "uzyskanie mocy obowiązującej" są sformułowaniami bliskoznacznymi.

8 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

9 Wyjaśnił, że termin 14 dni od ogłoszenia uchwały upłynął 29 czerwca 2020 r.

10 W związku z tym nadanie uchwale mocy obowiązującej od dnia 1 lipca 2020r. nie oznaczało nadania jej mocy wstecznej.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

12 Skarga Prokuratora Rejonowego w J. jest zasadna.

13 Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

14 W myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

15 W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2a p.p.s.a.).

16 Zaskarżona przez Prokuratora w części, tj. co do § 7, uchwała Rady Gminy w N. z dnia 10 czerwca 2020 r., nr [...] została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w 6j ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i 3b i art. 6k u.c.p.g.

17 W art. 6k ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca zobowiązał radę gminy aby w drodze uchwały dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust 1 i 2 oraz ustaliła stawkę takiej opłaty.

18 Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

19 W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

20 Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do kwestii oceny prawidłowości § 7 zaskarżonej uchwały, czyli jej przepisu końcowego, stanowiącego o wejściu w życie uchwały.

21 Zdaniem sądu zasadny jest zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, poprzez zawarcie w § 7 uchwały sformułowania, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2020 r.

22 W ocenie sądu zawarte w tym paragrafie sformułowanie, w połączeniu z faktem, że zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z 15 czerwca 2020 r., poz. [...] oznacza, że można mieć wątpliwości, co do daty wejścia w życie tego aktu, tj. czy akt prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, wszedł w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, czy też 1 lipca 2020 r.

23 Należy wskazać, że zdaniem sądu, początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Taka regulacja nie jest więc do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego.

24 Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty te zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

25 Nie ulega wątpliwości, że § 7 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z powyższym przepisem. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych.

26 Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może przy tym budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego.

27 Zdaniem sądu, treść § 7 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczna oraz narusza istotnie art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Z paragrafu tego nie wynika bowiem jednoznacznie kiedy uchwała wejdzie w życie. Wskazuje on jednocześnie dwie odmienne daty wejścia w życie uchwały – czyli 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym oraz datę 1 lipca 2020 r.

28 Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu ich w życie zawiera § 45 w związku z § 143 Załącznika "Zasady techniki prawodawczej" do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), wskazując na, możliwe do zastosowania, brzmienia takich przepisów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych.

29 Akt prawny nie może wejść w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie. Potwierdza to również wynik wykładni językowej, bo "obowiązujący" to inaczej "mający moc prawną; ważny, aktualny, będący czyimś obowiązkiem; będący w danym okresie normą (vide: https://sjp.pl oraz https://sjp.pwn.pl/). Wśród wyrazów bliskoznacznych dla zwrotu "wchodzić w życie" znajduje się natomiast słowo "obowiązywać" (vide: https://synonim.net/).

30 Normodawca powinien więc ujednolicić stosowane słownictwo według jego powszechnego, dominującego rozumienia w języku polskim tak, aby zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej do oznaczenia jednakowych pojęć używać jednakowych określeń, respektując tym samym wyrażoną w § 6 tego aktu zasadę komunikatywności tekstu prawnego oraz ujętą § 8 tych zasad dyrektywę, że należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu.

31 Przywołania w tym miejscu wymaga również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 7 stycznia 2004 r., K 14/03), zgodnie z którym "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań".

32 Zdaniem sądu, organ powinien posługiwać się w przepisach końcowych jedynie wyrażeniem "wchodzi w życie", bowiem dodanie do tego sformułowania "z mocą obowiązującą od...", wyznaczając przy tym dwie różne daty, powoduje, że przepis ten staje się wewnętrznie sprzeczny i niezrozumiały dla przeciętnego odbiorcy.

33 Adresat, który odczytuje taką normę, nie wie, czy przepisy będą go obowiązywać i będą mogły być wobec niego stosowane od daty wejścia w życie, czy od daty nabrania mocy obowiązującej przez akt. Nie pozostaje to też bez wpływu na realizację zasady powszechnej znajomości prawa.

34 Biorąc powyższe pod uwagę sąd podziela argumentację skargi, że treść § 7 kwestionowanej uchwały zawiera wewnętrzną sprzeczność i narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n.

35 Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego.

36 Nie jest natomiast zasadny sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 5 u.o.a.n., albowiem na tle kontrolowanej sprawy nie doszło do nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. 15 czerwca 2020 r. Tym samym termin 14 dni od ogłoszenia uchwały upływał 29 czerwca 2020 r., zaś z treści zaskarżonego § 7 uchwały wynikało, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłodzenia, z mocą obowiązującą od 1 lipca 2020 r.

37 Mając jednak na względzie, że zaskarżona regulacja – czyli § 7 uchwały – istotnie narusza prawo, tj. art 4 ust. 1 u.o.a.n., należało wyeliminować ją z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności § 7 zaskarżonej uchwały oznacza, że kwestia wejścia w życie tej uchwały będzie regulowana wprost cytowanym powyżej art. 4 ust. 1 u.o.a.n. (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2016 r., II FSK 490/14).

38 Z tych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.