Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 grudnia 2022 r., I SA/Ke 277/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 grudnia 2022 r., I SA/Ke 277/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego K.- Z. w K. na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 sierpnia 2020 r. Nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty stwierdza nieważność § 7 zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie

2 W dniu 24 sierpnia 2020 r. Rada Miejska w C. podjęła uchwałę NR [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty.

3 W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: "u.s.g.", oraz art. 6j ust. 1 pkt 1, art. 6k ust. 1 pkt 1, ust 2a pkt 1, ust 3, ust 4a i art. 6c ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2010 r., poz.2020 ze zm.), dalej: "u.c.p.g".

4 Zgodnie z treścią § 7 – uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z mocą obowiązującą od dnia 1 października 2020 r.

5 Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. 28 sierpnia 2020 r.

6 Prokurator Rejonowy K.-Z. w K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w której zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej § 7.

7 Podniósł zarzut istotnego naruszenia przepisów prawa, tj. art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, dalej "u.o.a.n.") i art. 2 Konstytucji RP - poprzez rozbieżność w treści postanowienia § 7 uchwały, wskazującym datę jej wejścia w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a jednocześnie wskazującym konkretną datę dzienną, określającą początek obowiązywania tej uchwały, tj. z mocą wsteczną od dnia 1 października 2020 roku, co w konsekwencji stwarza wątpliwości co do rzeczywistej daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały, co z kolei stanowi naruszenie zasady konstytucyjnej wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, to jest zasady demokratycznego państwa prawnego.

8 W oparciu o powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 7.

9 W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zaskarżona w części uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. 28 sierpnia 2020 r. Paragraf 7 uchwały przewiduje natomiast, iż jej postanowienia wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązywania od dnia 1 października 2020 r.

10 Wskazane powyżej sformułowanie w połączeniu z faktem, że uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. dnia 28 sierpnia 2020 r., oznacza, że zachodzą obiektywne wątpliwości, czy uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia. Mając na uwadze, że początek mocy obowiązującej uchwały powinien oznaczać jej wejście w życie, zdaniem Prokuratora uznać należy, że taka regulacja zastosowana przez Radę Miejską w C. jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Treść § 7 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadę demokratycznego państwa prawnego.

11 Nadto skarżący zwrócił uwagę, że odstąpienie od konstytucyjnej zasady państwa prawnego jaką jest zasada niedziałania prawa wstecz, dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji.

12 W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy C. wniósł o jej oddalenie.

13 Wyjaśnił, że termin 14 dni od ogłoszenia uchwały upłynął 11 września 2020 r. W związku z tym nadanie uchwale mocy obowiązującej od dnia 1 października 2020r. nie oznaczało nadania jej mocy wstecznej. Zachowany zatem został minimalny standard 14 dniowego vacatio legis, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n.

14 Nadto zdaniem organu pojęcia "wejścia w życie" i "mocy obowiązującej" aktu normatywnego nie powinny być traktowane jako tożsame. Czym innym jest bowiem wejście w życie normy zawartej w akcie normatywnym, a czym innym stosowanie przepisu tego aktu.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

16 Skarga Prokuratora Rejonowego K.-Z. w K. jest zasadna.

17 Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

18 W myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

19 W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2a p.p.s.a.).

20 Zaskarżona przez Prokuratora w części, tj. co do § 7, uchwała Rady Miejskiej w C. z dnia 24 sierpnia 2020 r. NR [...] została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6k ust. 1, ust 2a pkt 1, ust 3, ust 4a u.c.p.g.

21 W art. 6k ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca zobowiązał radę gminy aby w drodze uchwały dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust 1 i 2 oraz ustaliła stawkę takiej opłaty.

22 Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

23 W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

24 Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do kwestii oceny prawidłowości § 7 zaskarżonej uchwały, czyli jej przepisu końcowego, stanowiącego o wejściu w życie uchwały.

25 Zdaniem sądu zasadny jest zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, poprzez zawarcie w § 7 uchwały sformułowania, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z mocą obowiązującą od dnia 1 października 2020 r.

26 W ocenie sądu zawarte w tym paragrafie sformułowanie, w połączeniu z faktem, że zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z 28 sierpnia 2020 r., poz. 3103 oznacza, że można mieć wątpliwości, co do daty wejścia w życie tego aktu, tj. czy akt prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, wszedł w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, czy też 1 października 2020 r.

27 Należy wskazać, że zdaniem sądu, początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Taka regulacja nie jest więc do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego.

28 Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty te zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

29 Nie ulega wątpliwości, że § 7 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z powyższym przepisem. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych.

30 Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może przy tym budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego.

31 Zdaniem sądu, treść § 7 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczna oraz narusza istotnie art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Z paragrafu tego nie wynika bowiem jednoznacznie kiedy uchwała wejdzie w życie. Wskazuje on jednocześnie dwie odmienne daty wejścia w życie uchwały – czyli 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym oraz datę 1 października 2020 r.

32 Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu ich w życie zawiera § 45 w związku z § 143 Załącznika "Zasady techniki prawodawczej" do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), wskazując na, możliwe do zastosowania, brzmienia takich przepisów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych.

33 Akt prawny nie może wejść w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie. Potwierdza to również wynik wykładni językowej, bo "obowiązujący" to inaczej "mający moc prawną; ważny, aktualny, będący czyimś obowiązkiem; będący w danym okresie normą (vide: https://sjp.pl oraz https://sjp.pwn.pl/). Wśród wyrazów bliskoznacznych dla zwrotu "wchodzić w życie" znajduje się natomiast słowo "obowiązywać" (vide: https://synonim.net/).

34 Normodawca powinien więc ujednolicić stosowane słownictwo według jego powszechnego, dominującego rozumienia w języku polskim tak, aby zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej do oznaczenia jednakowych pojęć używać jednakowych określeń, respektując tym samym wyrażoną w § 6 tego aktu zasadę komunikatywności tekstu prawnego oraz ujętą § 8 tych zasad dyrektywę, że należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu.

35 Przywołania w tym miejscu wymaga również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 7 stycznia 2004 r., K 14/03), zgodnie z którym "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań".

36 Zdaniem sądu, organ powinien posługiwać się w przepisach końcowych jedynie wyrażeniem "wchodzi w życie", bowiem dodanie do tego sformułowania "z mocą obowiązującą od...", wyznaczając przy tym dwie różne daty, powoduje, że przepis ten staje się wewnętrznie sprzeczny i niezrozumiały dla przeciętnego odbiorcy.

37 Adresat, który odczytuje taką normę, nie wie, czy przepisy będą go obowiązywać i będą mogły być wobec niego stosowane od daty wejścia w życie, czy od daty nabrania mocy obowiązującej przez akt. Nie pozostaje to też bez wpływu na realizację zasady powszechnej znajomości prawa.

38 Biorąc powyższe pod uwagę sąd podziela argumentację skargi, że treść § 7 kwestionowanej uchwały zawiera wewnętrzną sprzeczność i narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n.

39 Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego.

40 Nie jest natomiast zasadny sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 5 u.o.a.n., albowiem na tle kontrolowanej sprawy nie doszło do nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. 28 sierpnia 2020 r. Tym samym termin 14 dni od ogłoszenia uchwały upływał 11 września 2020 r., zaś z treści zaskarżonego § 7 uchwały wynikało, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłodzenia, z mocą obowiązującą od 1 października 2020r.

41 Mając jednak na względzie, że zaskarżona regulacja – czyli § 7 uchwały – istotnie narusza prawo, tj. art 4 ust. 1 u.o.a.n., należało wyeliminować ją z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności § 7 zaskarżonej uchwały oznacza, że kwestia wejścia w życie tej uchwały będzie regulowana wprost cytowanym powyżej art. 4 ust. 1 u.o.a.n. (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2016 r., II FSK 490/14).

42 Z tych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.