Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 marca 2011 r., II SA/Ke 77/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 marca 2011 r., II SA/Ke 77/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk – Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2011r. sprawy ze skargi W.G. na decyzję – rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Uzasadnienie

2 Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w S. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie obniżenia W. G. dodatku służbowego.

3 Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 W dniu 5 października 2010r. organ I instancji, działając na wniosek Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji S. wszczął w stosunku do W. G. postępowanie w przedmiocie obniżenia mu dodatku służbowego – z uwagi na brak realizowania przez tego funkcjonariusza powierzonych mu obowiązków służbowych w związku z przebywaniem od dnia 11 marca 2010r. na długotrwałym zwolnieniu lekarskim.

5 Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w S. obniżył W. G. z dniem 31 października 2010r. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki tj. do kwoty 280,70 zł miesięcznie – w oparciu o przepis § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001r. nr 152, poz. 1732 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano, iż z powodu częstych absencji chorobowych W. G. nie realizuje powierzonych mu zadań. Nieobecność w pracy spowodowana tą przyczyną wyniosła w 2009r. – 146 dni, a w 2010r. – 218 dni. Organ podkreślił także, iż rygor natychmiastowej wykonalności nadano decyzji z uwagi na interes społeczny tożsamy, w tym przypadku, z interesem służby.

6 W odwołaniu od w/w rozkazu personalnego W. G. zarzucił organowi I instancji brak uwzględnienia § 9 ust. 1 i 6 oraz § 17 rozporządzenia, podkreślając, że ustawodawca nie zabronił funkcjonariuszom Policji przebywania na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, gdyż zaprzestanie służby z powodu choroby może trwać 12 miesięcy.

7 Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielił w całości stanowisko organu I instancji. Podkreślono przy tym, że fakt przebywania przez stronę na długotrwałych zwolnieniach lekarskich nie stanowił przeszkody do dokonania przez organ oceny, czy zaszły okoliczności uzasadniające obniżenie wcześniej przyznanego dodatku służbowego, z uwagi na niewywiązywanie się przez funkcjonariusza z powierzonych mu zadań. Istotny bowiem jest związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy długotrwałą absencją chorobową a prawidłową realizacją zadań i czynności służbowych w tym okresie. W konsekwencji policjant, który od kilkunastu miesięcy nie realizuje żadnych zadań i czynności służbowych nie może otrzymywać dodatku służbowego w przyznanej dotychczas kwocie, gdyż istnieje ścisły związek pomiędzy dodatkiem służbowym a faktycznym wykonywaniem obowiązków lub pełnieniem służby na określonym stanowisku. Dodatek taki przyznaje się bowiem za należyte i faktycznie mające miejsce wykonywanie obowiązków służbowych – nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko.

8 Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie mogło dojść do naruszenia powołanych przez skarżącego przepisów § 9 ust. 1 i 6 rozporządzenia, jako że funkcjonariuszowi nie cofnięto dodatku służbowego, a jedynie obniżono to świadczenie o 30 %, to jest do górnej granicy przewidzianej przepisami prawa. Z kolei regulacja § 17 rozporządzenia ma charakter przepisu przejściowego i również nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Na przeszkodzie w podjęciu zaskarżonej decyzji nie stał również art. 121 ust. 1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990r. (Dz. U. z 2007r, nr 43, poz. 277 ze zm.), gdyż brak należytego wykonywania zadań i czynności służbowych, z uwagi na długotrwałe zwolnienie lekarskie, stanowi zmianę uzasadniającą obniżenie dodatku służbowego. Z tego też względu przepis ten nie ogranicza możliwości kształtowania przez organ sytuacji finansowej funkcjonariusza w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa w okresie jego choroby.

9 Organ II instancji rozpatrując przedmiotową sprawę nie znalazł również podstaw do uchylenia nadanego zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przytaczając treść art. 108 k.p.a. organ podkreślił, że Komendant Powiatowy Policji w S. wydając zaskarżony rozkaz personalny, uwzględnił interes społeczny i słuszny interes obywateli, w sposób wyczerpujący zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą i słusznie przedłożył interes społeczny, wyrażający się w racjonalnym wydatkowaniu środków publicznych przeznaczonych na uposażenia funkcjonariuszy Policji, nad indywidualny interes policjanta.

10 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. G. powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu. Skarżący wskazał jednocześnie, że w § 9 rozporządzenia brak jest zapisu, który uzasadniałby obniżenie dodatku służbowego z powodu choroby, podkreślając że nie był karany dyscyplinarnie oraz nie otrzymał negatywnej opinii służbowej. Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 108 § 1 k.p.a.

11 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Skarga jest zasadna.

14 Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny i wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów. Nie ulega wątpliwości, że skarżący W. G. przebywał na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, które łącznie wyniosły w 2009r. – 146 dni, a w 2010r. – 218 dni, a co za tym idzie, nie wykonywał w tym czasie żadnych obowiązków służbowych. Mając na uwadze powyższe organy obu instancji uznały za zasadne obniżenie otrzymywanego przez niego dodatku służbowego o 30%, to jest do kwoty 280,70 zł miesięcznie – na podstawie przepisu § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001r. nr 152, poz. 1732 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Pierwszy z powołanych przepisów pozwala na obniżenie policjantowi przyznanego dodatku służbowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach, natomiast drugi (stosowany odpowiednio) stanowi, że dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki.

15 Tym samym rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy fakt przebywania policjanta na długotrwałym zwolnieniu lekarskim i związane z tym niewykonywanie przez niego obowiązków służbowych, jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", o jakim mowa w § 9 ust. 5 rozporządzenia. W tym celu należy odwołać się do treści art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r. nr 43, poz. 277 ze zm.), zgodnie z którym w razie choroby, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Nie budzi wątpliwości Sądu, że cytowany przepis stanowi gwarancję niezmienności uposażenia policjanta w razie zaistnienia określonych w nim zdarzeń uniemożliwiających pełnienie służby, m.in. w czasie choroby.

16 W tym miejscu godzi się podnieść, że dodatek służbowy przyznawany w oparciu o § 9 ust. 1 rozporządzenia jest dodatkiem do uposażenia o charakterze stałym (a więc ustalonym w stawkach miesięcznych stosownie do art. 100 w zw. z art. 104 ust. 3 i 5 ustawy o Policji) w rozumieniu art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Mając na uwadze ratio legis omawianego przepisu, stwierdzić trzeba, że obniżenie dodatku służbowego należnego policjantowi przebywającemu na zwolnieniu lekarskim, może nastąpić jedynie w razie zaistnienia takich zmian, które nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z chorobą, uniemożliwiającą mu wykonywanie obowiązków służbowych.

17 W stanie faktycznym sprawy, W. G. nie pełnił faktycznie służby i nie realizował powierzonych mu obowiązków właśnie z uwagi na chorobę i pozostawanie w związku z tym na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Okoliczność ta w żadnym razie nie może zostać uznana za zmianę, mającą wpływ na prawo do uposażenia

18 policjanta lub na jego wysokość, w rozumieniu art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, gdyż stanowisko oparte na takim założeniu zaprzecza zawartej w tym przepisie ustawowej gwarancji stałości uposażenia policjanta w okresie choroby.

19 Ze względu na powyższe nie sposób podzielić stanowiska ego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach, że "długotrwała absencja chorobowa nie stanowi podstawy do obniżenia dodatku służbowego, jednakże niewykonywanie w tym okresie faktycznie żadnych zadań i czynności służbowych daje podstawę do negatywnej oceny jego służby, a tym samym do podjęcia decyzji o obniżeniu dodatku służbowego". W rzeczywistości bowiem, zdaniem Sądu, niewykonywanie przez skarżącego czynności służbowych pozostawało w bezpośrednim związku przyczynowym z chorobą, powodującą konieczność pozostawania na długotrwałym zwolnieniu lekarskim.

20 Podkreślić także należy, że zgodnie z art.121 ust.2 ustawy o Policji, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje

21 i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach.

22 Nie ulega wątpliwości, że właściwy minister nie skorzystał z delegacji zawartej w zacytowanym wyżej przepisie, a zatem należy przyjąć, że ani w ustawie ani

23 w innym akcie rangi podustawowej nie ma wyjątków od zasady stałości uposażenia policjanta w okresie choroby tj. poszczególnych składników tego uposażenia i ich wysokości, poza koniecznością uwzględnienia zmian, o jakich mowa w art. 121 ust.1 in fine, nie mających jednak – jak już wyżej wyjaśniono – zastosowania w stanie faktycznym sprawy.

24 Tymczasem oba orzekające w niniejszym przypadku organy uznały, że podstawą prawną obniżenia dodatku służbowego należnego skarżącemu pozostającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim jest § 9 ust. 5 rozporządzenia, dla którego delegacja ustawowa znajduje się w art. 101 ust.2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji. Podkreślenia przy tym wymaga, że przypadki obniżania dodatków służbowych (zamieszczone między innymi w § 9) ustalone zostały na podstawie tej ostatniej delegacji ustawowej, stosownie bowiem do art. 104 ust.6 ustawy o Policji, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego.

25 Określone w § 9 ust. 5 tego rozporządzenia "szczególnie uzasadnione przypadki", w których dochodzi do obniżenia dodatku służbowego nie dotyczą jednak sytuacji, gdy policjant nie wykonuje czynności służbowych z uwagi na chorobę

26 i związany z tym fakt pozostawania na zwolnieniu lekarskim. Inna interpretacja tego przepisu jest - w ocenie Sądu - nie do przyjęcia, gdyż omija delegację ustawową

27 z art. 121 ust.2 ustawy o Policji i pozostaje w sprzeczności z ochroną uposażenia policjanta w okresie choroby, wyrażoną w ustępie pierwszym tego artykułu.

28 Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia obu aktów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

29 Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o treść art. 152 p.p.s.a.

30 Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniające pogląd prawny przedstawiony powyżej.