Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 grudnia 2017 r., II SA/Ke 713/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 grudnia 2017 r., II SA/Ke 713/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 14 grudnia 2016 r. nr XXXIV/399/2016 w przedmiocie ustalenia regulaminu głosowania w wyborach przewodniczącego rady miasta stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną uchwałą z dnia 14 grudnia 2016 r. nr XXXIV/399/2016 Rada Miasta Sandomierza, na podstawie art. 19 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), podjęła uchwałę w sprawie ustalenia regulaminu głosowania w wyborach przewodniczącego Rady Miasta Sandomierza. W § 2 uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w dniu 14 grudnia 2016 r. R. P. – Przewodniczący Rady Miasta Sandomierza złożył rezygnację z pełnionej funkcji.

3 Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Wojewoda Świętokrzyski, zarzucając:

4 - naruszenie art. 19 ust. 5 w związku z ust. 7 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przewodniczący i wiceprzewodniczący rady miasta wraz ze złożeniem rezygnacji z funkcji utracili możliwość piastowania tej funkcji, mimo nie podjęcia przez radę miasta uchwały w sprawie przyjęcia ich rezygnacji oraz poprzez dalsze przekazanie prowadzenia sesji rady miasta najstarszemu wiekiem radnemu, który wyraził zgodę na prowadzenie sesji,

5 - naruszenie art. 7 Konstytucji RP, poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że złożenie rezygnacji z funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady miasta jest wystarczające do utraty funkcji, uniemożliwia prowadzenie przez nich obrad sesji, a co za tym idzie dokonanie spośród radnych wyboru osoby prowadzącej obrady sesji rady i przyznanie przez radę kompetencji wybranemu radnemu w sytuacji, gdy żadna norma kompetencyjna nie upoważniała w zaistniałym stanie faktycznym do przyznania takich kompetencji,

6 - naruszenie § 21 Statutu Miasta Sandomierza, poprzez przyjęcie, że w razie złożenia rezygnacji przewodniczącego rady miasta i wiceprzewodniczącego rady miasta obradom rady miasta może przewodniczyć najstarszy wiekiem radny.

7 Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości.

8 W uzasadnieniu skargi Wojewoda Świętokrzyski podniósł, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w art. 19 ust. 5-8, reguluje procedurę postępowania w przypadku złożenia rezygnacji przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady.

9 Z literalnego brzmienia ww. przepisów wynika, zdaniem autora skargi, że do czasu podjęcia przez radę miasta uchwały o przyjęciu rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących obrady sesji powinien prowadzić przewodniczący lub wiceprzewodniczący. Skarżący powołał się przy tym na wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 187/17.

10 Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP z uwagi na dokonanie spośród radnych wyboru osoby prowadzącej obrady sesji rady miasta i przyznanie przez radę kompetencji wybranemu radnemu w sytuacji, gdy żadna norma kompetencyjna nie upoważniała w zaistniałym stanie faktycznym do przyznania takich uprawnień.

11 Z analizy przedłożonego protokołu nr 34 z obrad XXXIV Sesji Rady Miasta Sandomierza z dnia 14 grudnia 2016 r. jednoznacznie wynika, jak wskazał autor skargi, że po złożeniu ustnej rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady miasta, dalsze prowadzenie obrad powierzono najstarszemu wiekiem radnemu. Powyższe stanowi również naruszenie § 21 Statutu, zgodnie z którym pod nieobecność przewodniczącego jego zadania wykonuje wyznaczony przez niego wiceprzewodniczący. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Skarżący zarzucił, że Statut Rady Miasta Sandomierza nie przewidywał zatem możliwości powierzenia prowadzenia obrad sesji w przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczących najstarszemu wiekiem radnemu.

12 W konsekwencji powyższego doszło, w ocenie Wojewody Świętokrzyskiego, do podjęcia zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa.

13 W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Sandomierza wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że skarga nie jest zasadna i należy ją ocenić jako wyraz wyjątkowego zacietrzewienia, skoro skarżący domaga się stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXIV/421/2016, którą usunął z obrotu wyrok Sądu wydany w sprawie I SA/Ke 131/17.

14 Organ zarzucił lakoniczność zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5, 7 i 8 ustawy o samorządzie gminnym, organ powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2013 r. (II SA/Gl 900/12) i wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2001 r. (II SA/1525/00), podnosząc, że ustawodawca wprowadził swoistą kolejność, posługując się kryterium wieku, ale nie sposób na tej podstawie twierdzić, że niezachowanie tej kolejności powoduje nieważność podjętej na sesji uchwały.

15 Natomiast w zakresie naruszenia § 21 Statutu organ podniósł, że dyspozycja tego przepisu jest bardzo szeroka i objęta jest nią również sytuacja przekazania prowadzenia obrad przez wiceprzewodniczącego. Regulacje Statutu dopuszczają możliwość prowadzenia sesji rady miasta przez radnego seniora w przypadku rezygnacji prezydium. Okoliczność podnoszona przez skarżącego pozostaje bez wpływu na ważność podejmowanych uchwał. Nadto działanie organu nadzoru destabilizuje działalność Rady Miasta i podważa zasadę pewności obrotu.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

17 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

18 Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

19 Mając na względzie powyższą regulację, w ocenie Sądu, skarga Wojewody Świętokrzyskiego zasługuje na uwzględnienie.

20 Przesłanki nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej: "ustawą o samorządzie gminnym"), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 tej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy skutkuje jej nieważnością.

21 Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem (art. 19 ust. 2 ww. ustawy). Odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy w trybie określonym w ust. 1 (art. 19 ust. 4 tej ustawy). W przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rada podejmuje uchwałę w sprawie przyjęcia tej rezygnacji nie później niż w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji (art. 19 ust. 5 cyt. ustawy). Niepodjęcie uchwały, o której mowa w ust. 5, w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji przez radę gminy z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała (art. 19 ust. 6 ustawy). W przypadku odwołania lub przyjęcia rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących oraz niewybrania w ich miejsce osób do pełnienia tych funkcji w terminie 30 dni od dnia przyjęcia rezygnacji albo od dnia odwołania, sesję rady gminy w celu wyboru przewodniczącego, zwołuje wojewoda. Sesja zwoływana jest na dzień przypadający w ciągu 7 dni po upływie terminu, o którym mowa w zdaniu pierwszym (art. 19 ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym). Sesję rady gminy, o której mowa w ust. 7, do czasu wyboru przewodniczącego prowadzi najstarszy wiekiem radny obecny na sesji, który wyraził zgodę na prowadzenie sesji (art. 19 ust. 8 tej ustawy).

22 Z powyższej regulacji wynika, że ustawa o samorządzie gminnym przewiduje w art. 19 ust. 8 możliwość prowadzenia obrad przez najstarszego wiekiem radnego, ale jest to szczególna sytuacja, czyli zwołania sesji rady przez wojewodę w przypadku odwołania lub przyjęcia rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących oraz niewybrania w ich miejsce osób do pełnienia tych funkcji w terminie 30 dni od dnia przyjęcia rezygnacji albo od dnia odwołania.

23 W świetle powołanych przepisów, tj. art. 19 ust. 8 w zw. z ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym nie może budzić zatem wątpliwości to, że do czasu podjęcia uchwały o odwołaniu lub uchwały o przyjęciu rezygnacji (lub stosownie do art. 19 ust. 6 - upływu 30 dni od dnia złożenia rezygnacji), kompetencje do prowadzenia obrad ma wyłącznie przewodniczący rady lub w określonych przypadkach wiceprzewodniczący (zob. wyrok WSA w Kielcach, z dnia 10 maja 2017 r., II SA/Ke 187/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, a pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszy składzie, że samo złożenie oświadczenia o rezygnacji z funkcji przewodniczącego (wiceprzewodniczącego) przed upływem miesiąca nie powoduje utraty tej funkcji.

24 Jak wynika z protokołu nr 34 z XXXIV sesji Rady Miasta Sandomierza z dnia 14 grudnia 2016 r., na której podjęta została zaskarżona uchwała (protokół w aktach sprawy II SA/Ke 718/17 tut. Sądu, który Sąd dopuścił z urzędu jako dowód w sprawie na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a.), zaraz po otwarciu tej sesji oświadczenia o rezygnacji z funkcji złożyli Przewodniczący Rady Miasta i dwaj Wiceprzewodniczący. Bezpośrednio po złożeniu oświadczeń o rezygnacji, z powołaniem się na Statut Rady Miasta, prowadzenie obrad przejął senior - najstarszy radny, M. C.. Protokół obrad potwierdza, że dotychczasowy przewodniczący i wiceprzewodniczący nadal uczestniczyli w obradach sesji, której jednak, w świetle przywołanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym, przewodniczyła osoba nieuprawniona. Tymczasem uchwały podjęte na sesji rady, której obrady prowadzone były przez radnego niebędącego przewodniczącym rady lub jej wiceprzewodniczącym naruszają w sposób istotny prawo. Pod przewodnictwem osoby nieuprawnionej doszło do podjęcia zaskarżonej uchwały. Została ona więc podjęta z naruszeniem przepisów ustrojowych i przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r., II SA 2113/03, Lex nr 164951, czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 lutego 2017 r., III SA/Kr 1700/16, Lex nr 2226399).

25 Odnosząc się przy tym do twierdzeń organu, że zaskarżona uchwała nie narusza postanowień Statutu, należy podkreślić, iż kwestię przewodniczenia obradom reguluje akt prawny rangi ustawowej, czyli ustawa o samorządzie gminnym. Niemniej jednak statut będący załącznikiem do uchwały nr X/80/2011 Rady Miasta Sandomierza z dnia 26 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Sandomierza (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego nr 249, poz. 2875 ze zm.) nie przewiduje także możliwości przewodniczenia obradom przez najstarszego wiekiem radnego w sytuacji, gdy nie dojdzie wcześniej do odwołania (lub przyjęcia rezygnacji) przewodniczącego i wszystkich wiceprzewodniczących.

26 Wskazane wyżej istotne naruszenie prawa stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia zaskarżonej uchwały w całości.

27 Niemniej jednak z mocy wskazanego na wstępie art. 134 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek uwzględnić również z urzędu inne stwierdzone naruszenia prawa, o których poniżej.

28 W niniejszej sprawie jest bowiem istotną jest bowiem kwestia rozważenia charakteru uchwały rady gminy w przedmiocie przyjęcia regulaminu głosowania w wyborach przewodniczącego rady miasta.

29 Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Natomiast art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z regulacji tych, wespół z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, wynika wymóg regulowania prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003).

30 Przy tym zauważyć należy, że do cech aktu prawa miejscowego zalicza się: oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach (pozostającego poza strukturą administracji), terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego (obowiązują tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły), normatywny charakter (zawierają wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia) oraz generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Przy czym charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy, zaś abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji (tak, jak i poniżej w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 19 maja 2011 r., III SA/Wr 94/11, publ. Dolno.2011/165/2851).

31 W wyroku z dnia 20 marca 2009 r. (II OSK 1526/08, Lex nr 533194), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawa o samorządzie gminnym określa katalog gminnych aktów prawa miejscowego, stanowiąc, że gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. W obrębie tej ostatniej materii mieszczą się sprawy organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy. Należy nadto zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, o ustroju gminy stanowi jej statut. Statut określa między innymi organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 tej ustawy). Stanowcze sformułowanie zawarte w tym przepisie (statut określa) wskazuje wręcz na obligatoryjność umieszczenia w statucie regulacji dotyczącej organizacji wewnętrznej i trybu pracy rady. Do spraw mieszczących się w pojęciu trybu pracy rady gminy zaliczyć należy między innymi: inicjatywę uchwałodawczą, procedurę uchwałodawczą (postępowanie z projektami uchwał i ich uchwalanie), sposób realizacji zadań przez radnych i członków komisji, zasady i tryb składania interpelacji i zapytań oraz udzielania na nie odpowiedzi, dokumentowanie prac rady, uszczegółowienie procedury głosowania, w tym głosowania wyboru radnego na przewodniczącego i wiceprzewodniczącego oraz inne sprawy organizacyjne, nieunormowane w ustawie.

32 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że uchwała rady gminy stanowiąca regulamin głosowania w wyborach na przewodniczącego rady gminy ma normatywny charakter. Stanowi typową materię statutową dotyczącą trybu pracy rady gminy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, analizowana materia powinna być uregulowana wyłącznie w statucie gminy. W razie zamieszczenia takiej regulacji w osobnym akcie, na przykład w regulaminie uszczegóławiającym postanowienia statutu gminy dotyczące trybu pracy rady gminy, wydanym na podstawie i w granicach delegacji wynikającej ze statutu, to i tak nie może być wątpliwości, że regulacja dotycząca zasad i trybu głosowania w wyborach na przewodniczącego rady nie traciłaby charakteru statutowego, przez co również taka materia jako akt prawa miejscowego wymagałaby dla jej wejścia w życie ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym i upływu co najmniej ustawowego okresu vacatio legis.

33 Z tych przyczyn w rozpatrywanej sprawie przepis art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a tym bardziej art. 19 ust. 4 tej ustawy, nie mógł stanowić samoistnej podstawy do ustalenia regulaminu głosowania w wyborach na przewodniczącego rady gminy. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa bowiem tryb wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy, natomiast art. 19 ust. 4 tej ustawy – tryb odwołania przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy.

34 Nie negując zatem co do zasady możliwości uregulowania kwestii związanych z wyborem przewodniczącego rady gminy, podkreślić należy, że może to nastąpić, jak wskazano wyżej, w uchwale rady gminy o charakterze statutowym (tak w pow. wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 19 maja 2011 r., III SA/Wr 94/11). Uchwała taka jako akt prawa miejscowego podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95). Adresatami norm ujętych w takiej uchwale są radni każdej kadencji, a nie konkretnie wskazane osoby, a także społeczność lokalna, która każdorazowa może powoływać się na postanowienia tego regulaminu, co czyni z tego aktu, akt o charakterze prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny.

35 Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz.118 oraz wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., I OSK 1213/10).

36 W świetle tych wywodów trzeba uznać, że skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązujących reguł określających tryb publikacji przewidzianych dla aktów normatywnych, bowiem postanowiono w § 2 uchwały, że wchodzi w życie z dniem podjęcia.

37 Powyższa okoliczność stanowi również przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

38 Ubocznie należy też zauważyć, że ponieważ statut gminy, a w konsekwencji i zawarte w innych aktach prawa miejscowego regulacje zagadnień o charakterze statutowym, nie mają charakteru kadencyjnego, to ich zmiana wymaga odniesienia się do obowiązującego aktualnie w danej gminie statutu. Zmiany statutu wprowadza się w tym samym trybie, co jego uchwalenie (por. Wierzbicka Anna (w:), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz LEX Opublikowano: WK 2016). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, "statut gminy jest przepisem niekadencyjnym" (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2008 r., II SA/Go 169/08, Lex nr 519061), co oznacza, że nie zachodzi potrzeba każdorazowego uchwalania nowego statutu przez nowowybraną radę. Z treści zaskarżonego regulaminu nie wynika natomiast odniesienie do jakichkolwiek wcześniejszych norm (czy to zawartych w Statucie Miasta Sandomierz, czy też nawet w innej uchwale), które niewątpliwie musiały być stosowane przy wyborze przewodniczącego Rady Miasta Sandomierz na początku bieżącej, czy też w czasie wcześniejszych kadencji tej Rady. Rozważenia wymaga więc to, czy zaskarżony regulamin nie zawiera przepisów regulujących materię już uregulowaną. Niemniej jednoznaczna ocena prawna w tym zakresie nie była możliwa tylko w oparciu o dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, a wskazane i uzasadnione powyżej istotne naruszenia prawa obligowały Sąd do stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

39 Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że w sprawie I SA/Ke 131/17 już Sąd usunął z obrotu uchwałę nr XXXIV/421/2016, podnieść należy, że przedmiotem rozpoznania w powyższej sprawie była skarga na uchwałę w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni do kanalizacji deszczowej i ogólnospławnej na terenie miasta Sandomierza na okres od 01 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., a zatem sprawa nie dotyczyła zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały.

40 Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.