Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 października 2014 r., II SA/Ke 532/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 października 2014 r., II SA/Ke 532/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata H. K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 12 maja 2014 r. znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu zażalenia H. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB), z dnia 31 marca 2014 r., znak: [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z wnioskiem H. K. w sprawie kompleksu stawów "M." położonych w miejscowości C., gm. K., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

3 Z uzasadnienia organu II instancji wynika, że pismem z dnia 21.12.2013r. H. K. poinformował Starostę o tym, iż w październiku i listopadzie 2013 r. w kompleksie "M." w C. wybudowany został staw rybny o pow. około 1,5 ha. Pismo to przekazane zostało wg właściwości do PINB. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 15.01.2014r. na działkach nr ewid. 1058/2 i 1060 w C., gm,. K. ustalono, że istnieje na nich zespół 11 stawów hodowlanych pod nazwą "M.". W stawie nr 1 o pow. 1,57 ha nie stwierdzono wody. Nie stwierdzono również wykonywania jakiejkolwiek przebudowy lub rozbudowy ww. stawów. Obecny podczas kontroli K. J. przedstawił decyzję Starosty z dnia 17.08.2011r. znak: [...], którą udzielono jemu oraz jego wspólnikom prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Gospodarstwo Rybackie s.c. "W." pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb kompleksu stawów rybnych "M." w C. K. J. wyjaśnił, że na przełomie listopada i grudnia 2013 r. w związku z obecnością bobrów zostały wykonane roboty polegające na odtworzeniu stanu poprzedniego oraz roboty konserwacyjne. W pismach z dnia 3.02.2014r. oraz z dnia 27.02.2014r. PINB poinformował H. K. o braku podstaw do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

4 W piśmie z dnia 8.03.2014r. H. K. wystąpił do PINB z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy stawu i rozbudowy oraz przebudowy pozostałych stawów. Wówczas organ I instancji wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 31.03.2014r., powołując w podstawie prawnej art. 61a § 1 i 2 k.p.a.

5 W zażaleniu H. K. podnosił dokonanie samowolnej budowy stawu rybnego na obiekcie "M." oraz dokonanie przebudowy i rozbudowy pozostałych stawów. Wnosił o wydanie kserokopii decyzji Starosty z dnia 17 sierpnia 2011 r. wraz z operatem wodnoprawnym oraz mapą geodezyjną, jak również żądał wyburzenia samowoli budowlanych i zakazania prowadzenia działalności gospodarczej na obiekcie "M.".

6 WINB, rozpatrując zażalenie wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów Prawa wodnego – w odniesieniu do urządzeń wodnych. Prawo wodne zawiera w dziale IV normy dotyczące budownictwa wodnego, lecz nie samodzielne unormowania dotyczące budowy takich urządzeń. Dlatego fakt udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nie może stanowić podstawy do wykonania robót budowlanych, np. wymagających zgłoszenia.

7 Organ II instancji ustalił, że nie doszło w roku 2013 do wybudowania któregokolwiek z istniejących 11 stawów na obiekcie "M.". Jednak nawet z oświadczenia jednego ze wspólników wynika, że w listopadzie i grudniu 2013 r. prowadzone były, zwłaszcza na zbiorniku nr 1, roboty określone jako "odtworzenie stanu pierwotnego" w związku z działaniami bobrów, co mogłoby sugerować roboty remontowe. Remont istniejących obiektów i urządzeń budowlanych podlega zaś zgłoszeniu. Tymczasem organ I instancji nie dokonał jakichkolwiek własnych ustaleń, jaki charakter miały roboty wykonywane w 2013 r. i czy ewentualnie były poprzedzone zgłoszeniem. Ustalenie, jaki charakter miały prowadzone na obiekcie roboty może być zaś poczynione jedynie w toku wszczętego postępowania administracyjnego. Ponadto organ I instancji wykonał szereg czynności procesowych charakterystycznych dla postępowania administracyjnego (zbieranie dowodów, oględziny), a zatem odmowa wszczęcia tego postępowania jest nieadekwatna do działań organu. Zdaniem organu II instancji w niniejszej sprawie istnieje przedmiot postępowania w postaci efektu wykonanych robót i istnieje konieczność szczegółowego ustalenia zakresu tych robót w celu stwierdzenia ich legalności.

8 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H. K. zaskarżył postanowienie WINB w części, tj. z uwagi na niewydanie kserokopii decyzji z dnia 17 sierpnia 2011 r., operatu wodnoprawnego i mapy geodezyjnej, pomimo sformułowania takiego żądania w zażaleniu. Jego zdaniem, WINB posługuje się ustawą Prawo budowlanego nie biorąc pod uwagę przepisów ustawy Prawo wodne. Wniósł o cofnięcie pozwoleń wodnoprawnych i orzeczenie zakazu prowadzenia przez wspólników działalności gospodarczej do czasu uzyskania nowych pozwoleń wodnoprawnych.

9 W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jego dom rodzinny ulega podtopieniom, które są wynikiem działalności kompleksu stawów "M.". Budowa stawu rybnego, rozbudowa, przebudowa oraz prace konserwacyjne (oprócz wykoszenia zieleni) muszą być prowadzone w oparciu o zatwierdzone projekty budowlane. Zdaniem skarżącego niedoprowadzenie obiektu "M." do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami uzasadnia zastosowanie art. 64a Prawa wodnego, tj. likwidację urządzenia.

10 W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

11 Na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że skarżący nie domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia, tylko zobowiązania organu do wydania odpisów wymienionych w skardze dokumentów. Wniósł o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego i odszkodowanie z tytułu bezprawnego zrzutu wody ze stawu nr 6.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji (postanowień) administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

14 Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia będącego przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

15 W niniejszej sprawie Sąd objął kontrolą legalności postanowienie organu II instancji uchylające postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem H. K. w sprawie budowy kompleksu stawów "M." położonych w miejscowości C, gm. K. W podstawie prawnej postanowienia organu I instancji powołano przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 k.p.a. stanowi zaś, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Skoro bowiem na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.

16 W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane po rozpatrzeniu wniosku H. K., który domagał się wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy stawu i rozbudowy oraz przebudowy pozostałych stawów w kompleksie "M.". W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu II instancji, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego było co najmniej przedwczesne. Ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem, konieczne jest bowiem przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z kodeksu postępowania administracyjnego, lub też - odwrotnie - braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a, jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.

17 Organ II instancji trafnie przyjął, że fakt udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nie może stanowić podstawy do wykonania robót budowlanych, np. wymagających zgłoszenia. Przepis art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) wskazuje na wzajemny stosunek określonych w nim regulacji do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Stosownie do jego treści, przepisy art. 63 – 66 ustawy – Prawo wodne, w tym art. 64a, nie naruszają przepisów ustawy – Prawo budowlane. Również w ustawie - Prawo budowlane znajduje się podobny zapis. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, przepisy ustawy - Prawo budowlane nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego – w odniesieniu do urządzeń wodnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r. (sygn. akt II OSK 1654/09) wyjaśnił, iż wzajemne relacje między ustawami - Prawo wodne i Prawo budowlane wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy – Prawo wodne, stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw. Oznacza to, że przy braku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało zarówno pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia), jak i pozwolenia wodnoprawnego. Tak też ocenił tę kwestię Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 grudnia 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1448/10) wskazując, że Prawo wodne w dziale IV zawiera normy dotyczące budownictwa wodnego, lecz w powyższej regulacji nie ma samodzielnych unormowań dotyczących budowy takich urządzeń. Pomiędzy prawem budowlanym a prawem wodnym nie ma żadnej konkurencji.

18 Z oświadczenia jednego ze współwłaścicieli kompleksu stawów "M.", K. J., wynika, że w listopadzie i grudniu 2013 r. prowadzone były, zwłaszcza na zbiorniku nr 1, roboty określone jako "odtworzenie stanu pierwotnego" w związku z działaniami bobrów, co w ocenie Sądu uprawniało organ II instancji do wysunięcia wniosku, że w sprawie mogło dojść do wykonania robót remontowych. Remont istniejących obiektów i urządzeń budowlanych podlega zaś zgłoszeniu (art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Tymczasem organ I instancji nie dokonał jakichkolwiek własnych ustaleń, jaki charakter miały roboty wykonywane w 2013 r. i czy ewentualnie były poprzedzone zgłoszeniem. Prawidłowo zatem organ II instancji stwierdził, że ustalenie, jaki charakter miały prowadzone na przedmiotowym obiekcie roboty może być poczynione jedynie w toku wszczętego postępowania administracyjnego.

19 Skarżący w istocie nie kwestionuje prawidłowości wydania przez WINB postanowienia uchylającego postanowienie PINB o odmowie wszczęcia postępowania w niniejsze sprawie. Domaga się bowiem wydania kserokopii pozwolenia wodnoprawnego z dnia 17 sierpnia 2011 r., operatu wodnoprawnego i mapy geodezyjnej, cofnięcia pozwoleń wodnoprawnych i orzeczenia zakazu prowadzenia przez wspólników działalności gospodarczej do czasu uzyskania nowych pozwoleń wodnoprawnych, a także odszkodowania z tytułu zrzutu wody.

20 W tym miejscu należy podkreślić, że organy administracji mogą orzekać wyłącznie w granicach swoich kompetencji przyznanych przepisami materialnego prawa administracyjnego i przepisami procesowego prawa administracyjnego. Kwestie związane z udostępnianiem akt, w tym m.in. prawo strony do żądania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów reguluje przepis art. 73 § 2 k.p.a. Ograniczenia praw strony w wyżej wskazanym zakresie wymagają wydania przez organ postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.). Taki stan oznacza, że strona może skarżyć odmowę umożliwienia jej przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii, odpisów, uwierzytelniania takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, w odrębnym postępowaniu, a nie w postępowaniu dotyczącym odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 61a k.p.a. Nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego pozostałe podnoszone kwestie tj. cofnięcia pozwoleń wodnoprawnych i orzeczenia zakazu prowadzenia przez wspólników działalności gospodarczej do czasu uzyskania nowych pozwoleń wodnoprawnych, a także odszkodowania z tytułu zrzutu wody jako nie pozostające w związku z przepisami prawa budowlanego, w oparciu o które to przepisy orzekają wymienione wyżej organy administracji.

21 W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.