Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2021 r., I SA/Gl 892/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2021 r., I SA/Gl 892/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.

Uzasadnienie

2 1. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: organ drugiej instancji, Kolegium) z dnia [...] nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta C. (dalej także: organ pierwszej instancji) z dnia [...] nr [...] o odmowie uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, zgłoszonych przez A Sp. z o.o. w K. (dalej: skarżąca, zobowiązana).

3 2. Postępowanie przed organami administracji.

4 2.1. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji prowadził wobec zobowiązanej spółki postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych i doręczonych w latach 2015 – 2019, obejmujących zaległości zobowiązanej w podatku od nieruchomości za lata 2012 – 2018 oraz koszty egzekucyjne.

5 W toku egzekucji organ pierwszej instancji zastosował wielokrotnie środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunku bankowego zobowiązanej – po raz pierwszy miało to miejsce w dniu [...] a po raz ostatni – w dniu [...].

6 Pismem z dnia [...] wierzyciel (Miasto C.) wystąpił do organu egzekucyjnego z wnioskiem o wszczęcie egzekucji z ułamkowej części prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonych księgami wieczystymi o nr [...] i [...].

7 2.2. Pismem z dnia 19 stycznia 2021 r. pełnomocnik zobowiązanej wniósł do organu – za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. – zarzuty dotyczące prowadzenia postępowania egzekucyjnego, podnosząc okoliczność nieistnienia obowiązku (na skutek przedawnienia), oraz jego określenia niezgodnie z treścią zobowiązania wynikającego z przepisu prawa. Pełnomocnik zwracał w szczególności uwagę, oprócz zarzutu przedawnienia zobowiązań, na wadliwość poszczególnych tytułów wykonawczych.

8 2.3. Postanowieniem z dnia [...] organ pierwszej instancji odmówił uwzględnienia zarzutów z uwagi na wniesienie ich po upływie terminu zawitego.

9 W tych ramach organ ten wskazał, iż poszczególne tytuły wykonawcze doręczone zostały zobowiązanej w latach 2015 – 2019, tymczasem zarzuty wniesione zostały w dniu 19 stycznia 2021 r. (tj. pismem z dnia 19 stycznia 2021 r., nadanym w tym samym dniu). Pouczenie o prawie wniesienia zarzutów zostało przy tym zawarte w doręczonych zobowiązanej tytułach wykonawczych, zaś pełnomocnik składając zarzuty nie wniósł o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności.

10 2.4. W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik zobowiązanej zaskarżył je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając:

11 - naruszenie art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm., dalej: u.p.e.a., ustawa egzekucyjna) w zw. z art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.) poprzez nienależyte powołanie podstawy prawnej skarżonego postanowienia, tj. wskazanie art. 127a k.p.a., który w sprawie nie miał zastosowania;

12 - naruszenie art. 18 ustawy egzekucyjnej w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 oraz 124 § 2 k.p.a. poprzez nienależyte sporządzenie uzasadnienia postanowienia, tj. przytoczenie treści przepisów art. 27 § 1 pkt 9 oraz art. 34 § 1 i § 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 listopada 2014 r. do dnia 29 lipca 2020 r. bez wyjaśnienia przyczyn, dlaczego organ nie stosował przepisów obowiązujących w momencie wydawania skarżonego postanowienia.

13 W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik zobowiązanej podnosił, że podstawa prawna decyzji (a także postanowienia) musi być powołana dokładnie, zaś powołany w podstawie prawnej skarżonego postanowienia przepis art. 34 § 2 u.p.e.a. nie stanowi podstawy prawnej jego wydania. Z kolei w uzasadnieniu tego postanowienia przytoczone zostały przepisy art. 27 § 1 pkt 9 oraz art. 34 § 1 i § 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 listopada 2014 r. do dnia 29 lipca 2020 r. w sytuacji, gdy w dniu wydawania postanowienia ich brzmienie było zgoła odmienne. Z uwagi na to, uzasadnienie skarżonego postanowienia jest w ocenie pełnomocnika wadliwe, gdyż nie pozwala w istocie na poznanie stanowiska organu.

14 2.5. Postanowieniem z dnia [...] organ drugiej instancji utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszoinstancyjnego.

15 Organ drugiej instancji opisał w pierwszej kolejności dotychczasowy przebieg postępowania a następnie zwrócił uwagę, iż postępowanie w sprawie zarzutów zostało "zmodernizowane" ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070 z późn. zm., dalej: ustawa zmieniająca). Jednakże, zmian nie stosuje się do postępowań wszczętych przed dniem 30 lipca 2020 r., tj. przed wejściem w życie przepisów (art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej). Jak zaznaczył organ drugiej instancji, zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli doręczenie to nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

16 W niniejszej sprawie wszystkie tytuły wykonawcze zostały doręczone zobowiązanej w latach 2015 – 2019, zatem postępowania egzekucyjne wszczęte były przed zmianą i na podstawie przepisu intertemporalnego – art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej, dlatego stosuje się w nich stan prawny sprzed nowelizacji. W jego świetle zaś zarzuty zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.

17 Zdaniem Kolegium podzielić w związku z tym należało ustalenia organu pierwszoinstancyjnego, zgodnie z którymi zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminu i w związku z tym nie podlegają rozpatrzeniu.

18 Odnosząc się do wskazywanych w zażaleniu uchybień formalnych organ drugiej instancji stwierdził, że nie umożliwiały one rozpatrzenia sprawy w postępowaniu zażaleniowym ani nie skutkowały wadliwością rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.

19 3. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji.

20 3.1. W skardze do Sądu na ww. postanowienie strona reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zwrot na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia; 2) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że organ pierwszej instancji nie powinien wydać, w razie stwierdzenia, iż zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminu, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów na mocy tego właśnie przepisu.

21 W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej akcentował, że skoro w ocenie organów, w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do zgłoszenia zarzutów z uchybieniem terminu, to zgodnie z aktualnym orzecznictwem winno to spowodować odmowę wszczęcia postępowania przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 1017/13, w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 843/14, w Białymstoku z dnia 19 lipca 2017r., sygn. akt I SA/Bk 354/17). Dodatkowo zaznaczył, że do poglądu powyższego przychylił się także NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II FSK 3770/14, wskazując, iż niewątpliwie uchybienie terminowi do wniesienia zarzutów powoduje bezskuteczność dokonanej przez stronę czynności procesowej, co prowadzić może do zamknięcia drogi dalszego postępowania. W takiej sytuacji właściwa będzie podstawa z art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn - w ten sposób rozstrzygnięcie organu najpełniej wyraża konsekwencje w postaci bezskuteczności dokonanej przez stronę czynności procesowej. Stanowisko to podzielił WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 20 stycznia 2021 r. o sygn. akt I SA/Po 493/20.

22 Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że na gruncie przepisów ustawy egzekucyjnej w brzmieniu sprzed dnia 30 lipca 2020 r., które - zgodnie ze stanowiskiem organu nadzoru - mają w niniejszej sprawie zastosowanie, organem właściwym do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów był Prezydent Miasta C. W okolicznościach niniejszej sprawy organ ten wydał jednak bezzasadnie postanowienie o odmowie uwzględnienia zarzutów, skoro właściwą formą było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Pełnomocnik zwrócił też uwagę, iż organ drugiej instancji w wydanym postanowieniu stwierdził, iż "(...) zarzuty egzekucyjne wniesione na podstawie art. 33 u.p.e.a. po terminie są spóźnione i nie podlegają rozpatrzeniu", natomiast organ pierwszej instancji – bez wyraźnego upoważnienia wynikającego z przepisów prawa – orzekł o "odmowie uwzględnienia zarzutów (...)".

23 Końcowo pełnomocnik skarżącej stwierdził, że w niniejszej sprawie, z uwagi na pominięcie przez organ pierwszej instancji przepisu art. 61a § 1 k.p.a., brak było podstaw do utrzymania postanowienia pierwszoinstancyjnego w mocy.

24 3.2. Odpowiadając na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację, zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

25 Organ drugiej instancji zwrócił ponadto uwagę, iż orzekał w sprawie w stosunku do postanowienia, które było stanowiskiem wierzyciela. W związku z tym, wyroki powołane przez pełnomocnika skarżącej mogłyby znaleźć odniesienie jedynie do działań organu egzekucyjnego, którym w niniejszej sprawie był Naczelnik Urzędu Skarbowego w C., choć i w tej mierze, co do formy rozstrzygnięcia, istnieją wątpliwości w orzecznictwie. Zdaniem organu drugiej instancji postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33 – 35 u.p.e.a., jest postępowaniem incydentalnym w ramach egzekucji (organ nadzoru powołał wyrok NSA z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1371/18, LEX nr 3116667), a do takich postępowań nie stosuje się art. 61a k.p.a. (organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1305/20, LEX nr 3106844).

26 Niezależnie od tego Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. pismem z dnia [...] o przyłączenie się do egzekucji i wszczęcie egzekucji z ułamkowej części prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w celu doprowadzenia do zbiegu egzekucji. Rozpatrując zarzut, Prezydent Miasta C. działał więc jako wierzyciel a nie organ egzekucyjny.

27 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

28 4.1. Skarga okazała się niezasadna.

29 4.2. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który to wyjątek nie ma w niniejszej sprawie zastosowania).

30 4.3. Spór dotyczy prawidłowości stanowiska Dyrektora co do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów w zakresie nieistnienia obowiązku (na skutek przedawnienia), oraz jego określenia niezgodnie z treścią zobowiązania wynikającego z przepisu prawa, które zostały oddalone, z uwagi na upływ terminu do ich złożenia. Zdaniem skarżącej, która nie kwestionuje tego faktu, organ powinien wydać postanowienie na podstawie art. 61 a k.p.a.

31 4.4. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż z dniem 30 lipca 2020 r. na mocy ustawy z 11.09.2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070) weszło w życie nowe brzmienie art. 33 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z powołanym przepisem prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego. Przepis ten zawiera katalog przyczyn uzasadniających wniesienie tego środka prawnego.

32 Jednakże, zmian nie stosuje się do postępowań wszczętych przed dniem 30 lipca 2020 r., tj. przed wejściem w życie przepisów (art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej). Jak zaznaczył organ drugiej instancji, zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli doręczenie to nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

33 W realiach rozpoznawanej sprawy wszystkie tytuły wykonawcze zostały doręczone zobowiązanej w latach 2015 – 2019, zatem postępowania egzekucyjne wszczęte były przed zmianą i na podstawie przepisu intertemporalnego – art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej, dlatego stosuje się w nich stan prawny sprzed nowelizacji. Stosownie do jego postanowień zarzuty zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.

34 Z akt sprawy wynika, czego nie kwestionuje skarżący, że zarzuty w niniejszej sprawie zostały wniesione z uchybieniem terminu i w związku z tym nie podlegają rozpatrzeniu.

35 Tym samym uznać należy, że organ wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z tymi przepisami organ odwoławczy wydaje decyzję w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (138 § 1 pkt 1 k.p.a.), który to przepis ma odpowiednie zastosowanie na podstawie 144 k.p.a. Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 18 u.p.e.a.).

36 4.5. Sąd nie podzielił prezentowanego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska pełnomocnika co do jego wadliwości. Wbrew temu poglądowi wniesienie zarzutów z uchybieniem terminu nie powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów wg art. 61a § 1 k.p.a. W myśl powołanego przepisu gdy żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku, a drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 9 września 2015 r., sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918).

37 W realiach rozpoznawanej sprawy nie bez znaczenia bowiem pozostaje fakt, iż Kolegium orzekało w stosunku do postanowienia, które było stanowiskiem wierzyciela. Prezydent działał bowiem jako wierzyciel, a nie organ egzekucyjny. Natomiast wierzyciel jest zobligowany do odniesienia się do wszystkich zarzutów wniesionych przez zobowiązanego albo poprzez stwierdzenie niedopuszczalności danego zarzutu, albo poprzez ocenę zasadności zarzutu (zob. P.M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2018, art. 34, pkt 1). Przepis art. 34 § 4 u.p.e.a. wyraźnie oddziela postanowienie wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu od postanowienia organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów.

38 Tym samym powołane na poparcie stanowiska strony skarżącej wyroki mogą odnosić się jedynie do działań organu egzekucyjnego, którym w niniejszym postępowaniu był Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. - choć i w tym zakresie w orzecznictwie są wątpliwości co do właściwej procesowej formy działania (zob. P.M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2018, art. 34 pkt 18). Postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33-35 u.p.e.a., jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego (wyrok NSA z 6.11.2020 r., 11 OSK 1371/18, LEX nr 3116667), a do takich postępowań nie stosuje się art. 61a k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 30.10.2020 r., VII SA/Wa 1305/20, LEX nr 3106844). Niezależnie jednak od tego wskazać należy, że Prezydent Miasta C. wystąpił do Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. pismem z dnia [...] o przyłączenie się do egzekucji i wszczęcie egzekucji z ułamkowej części prawa użytkowanie wieczystego nieruchomości w celu doprowadzenia do zbiegu egzekucji.

39 Powołane w uzasadnieniu wyroki sądów krajowych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

40 4.6. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.