Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2015 r., I SA/Gl 320/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2015 r., I SA/Gl 320/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędziowie NSA Eugeniusz Christ, Przemysław Dumana, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy A na uchwałę Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu w sprawie zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną uchwałę i utrzymaną nią w mocy uchwałę z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 1. Gmina C. złożyła do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. wniosek z dnia 12 listopada 2013 r. o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie - w zakresie pouczenia o prawie do odwołania - decyzji tego organu z dnia [...] , nieuwzględniającej wniosku Gminy o zwrot utraconych dochodów za 2012 rok z tytułu zwolnienia z podatku z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, dotyczącego zbiornika o powierzchni 30,1167 ha, użytkowanego przez Przedsiębiorstwo Wodociągowe S.A. Do wniosku o przywrócenie terminu dołączono równocześnie wniosek o uzupełnienie wskazanej wyżej decyzji, przy czym podkreślono, że charakter prawny pisma Funduszu z dnia [...] 2013 r. został dopiero wyjaśniony postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2013 r. o sygn. akt I SA/Gl 1243/13, w którym stwierdzono, że jest ono decyzją administracyjną w sensie materialnym, w rozumieniu przepisów kodeksu postepowania administracyjnego.

3 2. W odpowiedzi, Zarząd Funduszu podjął w dniu [...] 2013 r. uchwałę nr [...], którą na podstawie art. 400k ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, dalej: p.o.ś.) postanowił odmówić uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. W pierwszej kolejności wskazano, że wyroki WSA w Gliwicach z dnia 22 lipca 2013 r. o sygn. akt I SAB/Gl 1/13 i I SAB/Gl 2/13 zostały zaskarżone skargami kasacyjnymi, których NSA jeszcze nie rozpoznał, a w skargach tych Fundusz zakwestionował poglądy WSA w przedmiocie statusu prawnego Funduszu oraz charakteru postępowań w sprawach o zwrot gminom utraconego dochodu.

4 Niezależnie od tego podkreślono, że Wójt Gminy, występujący w obrocie prawnym jako organ administracji publicznej, ma wiedzę w zakresie procedury administracyjnej, zatem nie sposób przyjąć, że Gmina nie wiedziała, że w przypadku braku pouczenia należy w ustawowym terminie 14 dni od doręczenia decyzji złożyć wniosek o uzupełnienie decyzji w tym zakresie oraz, że przyczyna uchybienia temu terminowi ustała dopiero z dniem doręczenia gminie postanowienia WSA z dnia 28 października 2013 r.

5 W końcowej części uzasadnienia nadmieniono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że brak pouczenia nie stanowi wady istotnej, która miała wpływ na moc obowiązującą aktu administracyjnego.

6 3. W zażaleniu na powyższe postanowienie Gmina zarzuciła, że narusza ono art. 58 § 1 K.p.a. oraz art. 59 § 1 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. Podkreśliła, że uchybienie terminu do złożenia wniosku w trybie art. 111 K.p.a. nastąpiło bez jej winy, gdyż Fundusz stanowczo twierdził, że nie ma on statusu organu administracji publicznej, nie proceduje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a wydany przez niego akt z dnia [...]2013 r. na pewno nie stanowi decyzji administracyjnej. Dopiero stanowisko WSA w Gliwicach, wyrażone w postanowieniu z dnia 28 października 2013 r. przesądziło, że akt ten należy uznać za decyzję. Ponadto w zażaleniu wskazano, że skoro sam organ nie znał charakteru pisma, nie można twierdzić, że Wójt Gminy zawinił niezłożeniem w terminie 14 dni wniosku o uzupełnienie tego pisma o pouczenie w zakresie odwołania.

7 Odnośnie zarzutu naruszenia art. 59 § 1 K.p.a. wskazano, że powołana przez Fundusz podstawa prawna orzeczenia (art. 400k ust. 1 pkt 4 p.o.ś.) jest nieprawidłowa, gdyż nie odnosi się do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu, zaś obowiązkiem organu jest wskazanie, zarówno w decyzji jak i w postanowieniu, dokładnej, procesowej i materialnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

8 Podkreślono też, że brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy stronie zażalenie wskazania, w tym brak wskazania właściwego w sprawie organu odwoławczego, nie może w żadnym wypadku szkodzić stronie.

9 Gmina zwróciła się o uwzględnienie zażalenia przez Fundusz we własnym zakresie na podstawie art. 144 w zw. z art. 132 § 1 K.p.a., a w przeciwnym wypadku – o jego przekazanie właściwemu organowi odwoławczemu, zgodnie z art. 144 w zw. z art. 133 k.p.a.

10 Równocześnie z zażaleniem Gmina złożyła wniosek o uzupełnienie zaskarżonego postanowienia o pouczenie co do prawa zażalenia.

11 4. Do zażalenia Gminy Fundusz odniósł się w uchwale Zarządu nr [...] z dnia [...]2014 r., podjętej na podstawie art. 400k ust. 1 pkt 4 p.o.ś., która postanowiono "utrzymać zaskarżone stanowisko w mocy". W uzasadnieniu powtórzono w całości argumentację poprzedniej uchwały, nadal prezentując pogląd, że Fundusz nie działa w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

12 Jako nowy argument wskazano na niedotrzymanie 7-dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, licząc od ustania przyczyny uchybienia, wynikającego z art. 58 § 2 K.p.a. Gminie doręczono bowiem postanowienie WSA z dnia 28 października 2013 r. w dniu 4 listopada 2013 r., zaś wniosek został złożony w dniu 12 listopada 2013 r., a więc w ósmym dniu od ustania przyczyny uchybienia, na która powołano się we wniosku. Wniosek powinien zatem podlegać odrzuceniu jako spóźniony.

13 Odnośnie zarzutu naruszenia art. 59 § 1 w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. ponownie powołano się na pogląd, że fundusz nie jest organem administracji publicznej i nie działa w oparciu o przepisy K.p.a.

14 5. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Wójt Gminy zarzucił mu przede wszystkim naruszenie przepisów o właściwości, gdyż – zdaniem strony skarżącej – organem właściwym do rozpoznania zażalenia w tej sprawie był wojewoda, na mocy art. 400r ust. 10 p.o.ś., tymczasem Fundusz sam rozpoznał ponownie sprawę. W oparciu o ten zarzut wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, jako naruszającego art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 K.p.a.

15 W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, wniesiono o uchylenie postanowienia, zarzucając dodatkowo naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 K.p.a. wskutek odmowy przywrócenia terminu do dopełnienia czynności, mimo dostatecznego uprawdopodobnienia, że do uchybienia terminu doszło bez winy strony skarżącej oraz art. 7, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, które to ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

16 W obszernym uzasadnieniu skargi raz jeszcze szczegółowo przedstawiono okoliczności faktyczne sprawy i powody, które spowodowały iż Gmina, bez własnej winy, złożyła wniosek o uzupełnienie aktu z dnia [...] 2013 r. (pisma Funduszu, informującego o odmowie zwrotu utraconego dochodu) w zakresie pouczenia o środkach odwoławczych dopiero po przesądzeniu przez Sąd, że powyższy akt należy uznać za decyzję administracyjną. Wyjaśniła przy tym, że zawarte w zaskarżonym postanowieniu twierdzenie o spóźnionym złożeniu wniosku o przywrócenie terminu jest nieprawdziwe i niezgodne z prawem, gdyż wniosek złożono w dniu 12 listopada 2013 r. czyli w pierwszym dniu roboczym po dniu wolnym od pracy, na który przypadał koniec terminu (11 listopada), a więc zgodnie z przepisami art. 57 § 1 i § 4 K.p.a.

17 Równocześnie zwrócono uwagę, że Fundusz jest niekonsekwentny w argumentacji użytej w zaskarżonym postanowieniu, gdyż wbrew swemu zasadniczemu poglądowi iż nie proceduje w ogóle na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, powołuje się jednocześnie na przepisy tej ustawy, zarówno w odniesieniu do terminu złożenia wniosku o przywrócenie terminu jak i jego merytorycznej zasadności.

18 Podkreślono także, że twierdzenie o zawinionym zaniedbaniu ze strony Gminy, wynikającym z nieznajomości prawa, jest nieuzasadnione w szczególnych realiach niniejszej sprawy, w której ani strona skarżąca ani sam organ, nie mieli pewności co do charakteru rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy zwrotu gminie utraconego dochodu.

19 6. W odpowiedzi na skargę Fundusz, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o:

20 1) odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej, argumentując iż nie ma on przymiotu organu administracji publicznej, wykonującego działania władcze w trybie przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego lub

21 2) oddalenie skargi.

22 Uzasadniając pierwszy z wniosków, powołał się na część orzecznictwa sądowego, w tym m. in. na postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2379/10. Podkreślił, że Fundusz nie jest organem administracji i nie wydaje aktów administracyjnych (decyzji lub postanowień), a nadto od uchwał jego organów nie przysługuje procedura odwoławcza. Dalej zaznaczył, że powołanie się przez stronę skarżącą na nieprawomocne wyroki WSA w Gliwicach jest "sporym nadużyciem", gdyż wyrok te zostały zaskarżone skargami kasacyjnymi, a ponadto – nie wiążą one w innych sprawach, gdyż związanie na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) dotyczy tylko sprawy, w której wyrok został wydany. Zaznaczył, że podjęte przez Zarząd Funduszu uchwały stanowiły jedynie reakcję na wnioski Gminy w normalnym trybie funkcjonowania Funduszu, a nie rozstrzygnięcia władcze w formie decyzji.

23 Następnie zakwestionował pogląd Gminy, że organem nadrzędnym wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej w rozumieniu K.p.a. są wojewodowie. Stosownie do art. 400r ust. 9 p.o.ś. nadzór wojewody obejmuje tylko badanie zgodności z prawem uchwał rady nadzorczej, a nie uchwał innych organów funduszu.

24 Wreszcie podkreślił, że ani przepisy K.p.a. ani ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, nie zawierają wyraźnego wskazania, że rozpatrywanie spraw zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości odbywa się na podstawie procedury administracyjnej.

25 W konkluzji wyrażono pogląd, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a skarga Gminy powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

26 Wniosek o oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. został sformułowany "z ostrożności procesowej". Na jego uzasadnienie ponownie powołano się na argumentację zawartą w uchwałach Zarządu Funduszu, co do zawinienia w uchybieniu terminu. Ponadto ponowiono zarzut spóźnionego złożenia wniosku o przywrócenie terminu, wskazując w tym zakresie na nową okoliczność, a mianowicie, że – nawet gdyby podzielić stanowisko strony skarżącej, że nie była świadoma możliwości podjęcia stosownych działań prawnych, przeszkoda ustała w dniu wydania postanowienia przez WSA, a więc w dniu 28 października 2013 r., a nie z datą jego doręczenia tj. 4 listopada 2013r., albowiem niestawienie się na posiedzeniu sądu nie może stawiać strony w uprzywilejowanej pozycji.

27 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 59 § 1 w zw. art. 124 § 1 K.p.a. raz jeszcze powołano się na argument, że fundusz nie działa o oparciu o K.p.a. i nie ma obowiązku wskazywać w swych pismach podstawy prawnej działania, ani pouczać o prawie odwołania się od takich pism i stanowisk.

28 7. Pełnomocnik Gminy w piśmie procesowym z dnia 9 maja 2014 r. nadmienił, że w wyrokach NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II GSK 339/14 i II GSK 340/14, dotyczących wyroków WSA w Gliwicach uznano za oczywiste i nie budzące wątpliwości, że fundusz w sprawach zwrotu gminom utraconych dochodów działa w sposób władczy i jest organem administracji publicznej. Podtrzymał stanowisko, że przyczyna uchybienia terminu ustała dopiero w chwilką doręczenia stronie postanowienia Sądu z dnia 28 października 2013 r., w którym wskazania została podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dodatkowo wskazał, że w skardze nie postawiono zarzutu naruszenia art. 59 § 1 w zw. z art. 124 K.p.a., zatem w odpowiedzi na skargę zawarto w tym zakresie zbędne wywody.

29 8. Polemikę z powyższym pismem Fundusz zawarł w piśmie z dnia 4 lipca 2014 r., podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

30 9. Wobec ustalenia, że postanowieniem z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 296/14, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy na odmowę zwrotu, o którym mowa w art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.), gminie utraconych dochodów ze środków wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, przysługuje skarga do sądu administracyjnego?", Sąd zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, do czasu rozstrzygnięcia powyższej kwestii.

31 NSA nie rozstrzygnął postawionego pytania w formie uchwały, ale przejął sprawę do rozpoznania w składzie 7 sędziów i postanowieniem z dnia 24 listopada 2014 r. o sygn. akt II GSK 296/14 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 1243/13, co pozwoliło na podjęcie zawieszonego postępowania.

32 10. Na rozprawie pełnomocnik Gminy podtrzymał skargę i oświadczył, że czyni to mimo iż Sąd w wyroku wydanym w tym samym dniu (sygn. akt I SA/Gl 160/15) uchylił decyzję Funduszu z dnia [...]2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] 2013 r., ( o której uzupełnienie ubiega się strona skarżąca), przywracając rozpoznanie sprawy na etap postępowania odwoławczego. Jako powód zainteresowania merytorycznym rozpatrzeniem skargi w niniejszej sprawie pełnomocnik wskazał, że niepewny jest los dalszego postępowania odwoławczego, albowiem trwa obecnie negatywny spór kompetencyjny w tym zakresie (pomiędzy wojewodą, marszałkiem województwa i funduszem).

33 Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

34 11. Skarga jest uzasadniona, gdyż oba postanowienia, wydane w formie uchwał, z dnia [...]2013 r. i [...]2003 r., wydane zostały z naruszeniem prawa.

35 Zasadnicze znaczenie dla takiej oceny ma jednoznaczne stanowisko tut. Sądu, potwierdzone orzeczeniem NSA z dnia 24 listopada 2014 r., w którego uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie budziło żadnych wątpliwości, że na odmowę zwrotu utraconych dochodów, o którym mowa w art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.), ze środków wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, gminom przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a odmowa ta następuje w formie decyzji administracyjnej.

36 Wbrew stanowisku, prezentowanemu przez Fundusz zarówno w zaskarżonych postanowieniach (uchwałach) jak i w odpowiedzi na skargę i w toku postępowania sądowego, jest on organem administracji publicznej, zobowiązanym do załatwienia spraw zwrotu utraconych dochodów gminie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka ocena obowiązującego stanu prawnego, mimo dostrzegalnych niedostatków legislacyjnych, stanowi aktualny, powszechnie aprobowany, pogląd orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

37 Za postanowieniem NSA, także wydanym w jego wyniku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem tut. Sądu z dnia 20 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I SA/Gl 160/15, należy zatem przypomnieć, że "zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych zwalnia się od podatku od nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa, grunty pokryte wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz grunty zajęte pod sztuczne zbiorniki wodne. Natomiast w myśl art. 7 ust. 6 tej ustawy, z tytułu zwolnień, o których mowa w ust. 1 pkt 1a, gminom przysługuje zwrot utraconych dochodów ze środków wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Ustęp 7 tego artykułu zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu zwrotu utraconych dochodów, o których mowa w ust. 6, co wynika z potrzeby zabezpieczenia gmin przed zmniejszeniem dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 pkt 8a. W wykonaniu tej delegacji w rozporządzeniu z dnia 20 lipca 2006 r. określono wzór wniosku i terminy: do jego złożenia, dokonania ewentualnej korekty, sprawdzenia wniosku oraz przekazania na rachunek budżetu gminy środków stanowiących równowartość utraconych dochodów (§ 2 ust. 2, ust. 3-4 i ust. 6 oraz § 3). Zgodnie z § 2 ust. 6 rozporządzenia wojewódzki fundusz sprawdza wniosek pod względem rachunkowym i formalnym, a w przypadku stwierdzenia we wniosku braków lub błędów wzywa, w trybie określonym w § 2 ust. 7, do ich usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Nieusunięcie braków lub błędów w terminie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia.

38 Z tych regulacji prawnych wynika, że prawodawca przyznał gminom prawo do rekompensaty z tytułu utraconych dochodów i wskazał, z jakich środków prawo to będzie realizowane. W akcie wykonawczym wprowadził zasadę, że zwrot utraconych dochodów następuje na wniosek uprawnionej gminy złożony w określonym terminie i na określonym formularzu i przyznał wojewódzkiemu funduszowi kompetencje do sprawdzenia wniosku pod względem rachunkowym i formalnym oraz do pozostawienia go bez rozpatrzenia w sytuacjach określonych w § 2 ust. 7. Nakazał również wojewódzkiemu funduszowi przekazanie środków na rachunek budżetu gminy w określonym terminie (§ 3 rozporządzenia).

39 Wprawdzie w art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wskazano jedynie na źródło finansowania ("gminom przysługuje zwrot utraconych dochodów ze środków wojewódzkich funduszy"), lecz nie powinno budzić wątpliwości, że tego zwrotu może dokonać tylko dysponent tych środków, a takim dysponentem w świetle art. 400 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska są wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej jako samorządowe osoby prawne w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 i 938).

40 Wynika to również pośrednio z powołanego wcześniej § 2 pkt 6 i 7 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie zwrotu gminom utraconych dochodów (...), skoro to wojewódzki fundusz sprawdza wniosek pod względem rachunkowym i formalnym (§ 2 pkt 6), pozostawia wniosek bez rozpoznania (§ 2 pkt 7) oraz przekazuje na rachunek budżetu gminy kwotę środków z tytułu utraconych dochodów (§ 3).

41 Stąd też w świetle powyższych regulacji należy uznać, że wojewódzki fundusz ochrony środowiska posiada kompetencje do odmowy zwrotu utraconych dochodów, o jakich mowa w art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

42 W art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie określono formy, w jakiej ma być podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zwrotu utraconych dochodów. Posłużenie się przez prawodawcę innym określeniem niż "decyzja administracyjna" (jak w niniejszej sprawie "przysługuje zwrot utraconych dochodów") nie pozbawia aktu cech decyzji administracyjnej. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że użycie przez ustawodawcę takiej a nie innej nazwy aktu podejmowanego przez organ administracji w sprawie indywidualnej przesądzałoby o zakresie gwarancji procesowych przysługujących stronie.

43 Z powyższego wynika, że jeżeli przepisy prawa materialnego przewidują kompetencję określonego organu do załatwienia sprawy jednostki w formie aktu indywidualnego, to z braku wyraźnego przepisu przewidującego odmienną formę – załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej /por. M. Dyl – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz (red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska), Warszawa 2011, s. 524/. Również w orzecznictwie NSA wskazuje się, że przepisy prawa materialnego mogą przewidywać załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej także w sposób pośredni przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę" itp. (zob. uchwała NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98 oraz uchwała NSA z 15 listopada 1999 r., sygn. OPK 24/99). Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

44 Czynność określona w przepisie prawa jako "zwrot utraconych dochodów" w przypadku odmowy tego zwrotu przez wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej, którego adresatem jest gmina, jest formą władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, którego adresatem jest określony podmiot. Akt taki powinien zatem przybrać formę decyzji administracyjnej.

45 Przeszkody do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej nie mógł też stanowić przepis art. 411 ust. 8 powołanej wcześniej ustawy – Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym Narodowy Fundusz oraz wojewódzkie fundusze udzielają dotacji, pożyczek oraz przekazują środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych. W sprawie było bowiem bezsporne, że taka umowa cywilnoprawna nie została zawarta, a ponadto nie mogła zostać zawarta, skoro prawodawca w art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie przewidział takiej formy finansowania zwrotu gminom utraconych dochodów.

46 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 1833/12, trafnie zwrócił przy tym uwagę, iż formy działania funduszy ochrony środowiska nie zostały określone w art. 411 ust. 8 ustawy – Prawo ochrony środowiska w sposób wyczerpujący. Poza tym są to formy niewładcze.

47 Nie powinno też budzić wątpliwości, iż z treści art. 3 pkt 14 lit. b/ ustawy – Prawo ochrony środowiska można wyprowadzić wniosek, że wojewódzki fundusz jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o organie administracji – rozumie się przez to inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony. Ponadto z art. 1 pkt 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska wynika, że określa ona zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju, a w szczególności (...) obowiązków organów administracji.

48 Pojęcie "inne podmioty (...)", o którym mowa w art. 3 pkt 14 lit. b/ ustawy – Prawo ochrony środowiska, nie oznacza, iż chodzi wyłącznie o przepisy tej ostatniej ustawy, lecz także o inne przepisy prawa.

49 W niniejszej sprawie takim przepisem prawa jest art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zobowiązujący wojewódzki fundusz ochrony środowiska do zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości. Przepis ten – o czym już była mowa na wstępie niniejszych rozważań – jest wprost skierowany do wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i przyznaje uprawnienia gminom do ubiegania się o zwrot utraconych dochodów.

50 Podsumowując, należy stwierdzić, iż odmowa przez wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, o jakiej mowa w art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, następuje w formie decyzji administracyjnej".

51 12. Przesądzenie powyższej kwestii oznacza, że wniosek strony skarżącej o przywrócenie jej uchybionego terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji administracyjnej o wymagane prawem pouczenie czy i w jakim trybie przysługuje od niej odwołanie, musi być załatwione zgodnie z procedurą określoną przez Kodek postępowania administracyjnego, z zachowaniem wszystkich wymogów co do treści i formy oraz podstawy prawnej.

52 W ocenie Sądu nie sposób uznać uwag zawartych w obu uchwałach odnośnie zasadności przywrócenia terminu, czy jego dopuszczalności, gdyż poczyniono je niejako na marginesie, choć z powołaniem się na przepisy K.p.a., podczas gdy samą odmowę uzasadniono wyłącznie statusem Funduszu i jego niedziałaniem w oparciu przepisy K.p.a.

53 Organ naruszył zatem art. 58 i art. 59 § 1 K.p.a. oraz art. 124 K.p.a, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

54 Z tych względów Sąd uznał za niezbędne uchylenie obu uchwał, stanowiących postanowienia w świetle przepisów K.p.a., tak aby kwestię wniosku o przywrócenie terminu rozpoznano niejako "od początku" we właściwym trybie i w oparciu o mające zastosowanie przepisy K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu organ powinien przy tym w sposób szczegółowy odnieść się do całości argumentacji wnioskodawcy, w tym zwłaszcza podnoszonych przez niego szczególnych okoliczności sprawy.

55 Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...]2014 r., podjętej przez Fundusz w związku z zażaleniem strony, gdyż przesądzenie na tym etapie właściwości organu, do którego przysnuje zażalenie, uznał za przedwczesne, a to z uwagi na toczący spór kompetencyjny, który winien być rozstrzygnięty w przewidzianym prawem trybie. Wynik tego sporu przesądzi o treści pouczenia, jakie zawrze organ w postanowieniu wydanym w przedmiocie wniosku przywrócenie terminu, po jego ponownym rozpoznaniu.

56 13. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej uchwały i utrzymanej nią w mocy uchwały z dnia [...]2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), a za podstawie art. 200 tej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie stawek opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy i koszty zastępstwa procesowego.