Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2016 r., IV SA/Gl 1070/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2016 r., IV SA/Gl 1070/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia orzeczenia o niepełnosprawności stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] roku nr [...].

Uzasadnienie

2 Orzeczeniem [...] z dnia [...] r. Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. (dalej także w skrócie "Miejski Zespół") zaliczył M.P. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do dnia 31 grudnia 2016 r.

3 Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wskazany wyżej organ na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (j.t. Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej "ustawa o rehabilitacji"), stwierdził wygaśnięcie w całości wymienionego na wstępie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

4 W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskiem z dnia 20 maja 2015 r. M. P. domagał się unieważnienia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. nr [...]. Wniosek ten zgodnie z właściwością został skierowany do organu wyższego stopnia, tj. Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K.(dalej także w skrócie "Wojewódzki Zespół"), który przekazał go Przewodniczącemu Miejskiego Zespołu oraz wnioskodawcy z informacją o możliwości wydania decyzji o wygaśnięciu orzeczenia. W związku z tym pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. Miejski Zespół poinformował wnioskodawcę o skutkach wygaśnięcia orzeczenia oraz o prawie zapoznania się z materiałem dowodowym i wniesienia innych środków czy wniosków dowodowych. Następnie wyjaśniono, że zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa organ administracji publicznej obowiązany jest stwierdzić wygaśniecie decyzji w przypadku gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Ponadto wskazano, że "bezprzedmiotowość" wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji, albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek. Zdaniem organu wniosek wnioskodawcy zasługuje na uwzględnienie gdyż pochodzi od jedynej strony postępowania zaś żądanie leży w jego interesie. Z kolei rezygnacja z przyznanych uprawnień potwierdza wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości orzeczenia w kontekście niebudzącego wątpliwości żądania strony.

5 W odwołaniu od tej decyzji M.P. wniósł o jej zmianę, uchylenie lub sprostowanie na skutek błędnego przyjęcia, że rezygnacja z orzeczenia miała miejsce w piśmie z dnia 20 maja 2015 r., bowiem pierwsze pismo o rezygnacji z orzeczenia datowane na dzień 10 marca 2015 r. zostało skierowane do Miejskiego Zespołu w dniu 11 marca 2015 r.

6 Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], działając na podstawie art. 127 w zw. z art. 162 § 1 ust. 1 k.p.a., utrzymał w mocy powyższą decyzję Miejskiego Zespołu w B..

7 W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że pismem z dnia 10 marca 2015 r. strona zwróciła się o zaprzestanie przetwarzania oraz usunięcia danych osobowych z bazy Miejskiego Zespołu. Pismo to Miejski Zespół pozostawił bez rozpoznania z racji decyzji uprzednio wydanych przez Generalnego Inspektora Danych Osobowych kończących postępowanie w sprawie. Następnie organ stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem oraz wolą strony wyrażoną w pismach z dnia 10 marca 2015 r. oraz z dnia 15 maja 2015 r. Jednocześnie wskazał, że zaskarżona decyzja posiada charakter deklaratoryjny, to znaczy wywołuje skutki prawne ex tunc, tj. od dnia, w którym orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] r. stało się bezprzedmiotowe. Data rozpoczęcia sprawy, tj. data wpływu pierwszego pisma na które strona się powołuje, nie ma wpływu na skutki jakie przedmiotowa decyzja wywołuje.

8 M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] r.

9 W uzasadnieniu skargi nie zgodził się z twierdzeniem, że jego pismo z dnia 10 marca 2015 r. dotyczyło jedynie zaprzestania przetwarzania danych osobowych a nie rezygnacji z orzeczenia, jak to wynika z jego treści. Podniósł, że w tej kwestii wystosował sprostowanie zawarte w piśmie dnia 8 lipca 2015 r., które jednak według organów nic nowego nie wniosło. Zarzucił ponadto nieznajomość prawa w zakresie bezprzedmiotowości decyzji i możliwości rezygnacji z uprawnień na wniosek strony. Wobec tego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji celem jej zmiany poprzez wskazanie, że pierwszy wniosek o rezygnacji z orzeczenia był nadany w dniu 11 marca 2015 r., stwierdzenie przekroczenia terminu odpowiedzi na ten wniosek, upomnienie pracowników obu organów, którzy nie zajęli się sprawą, zasądzenie zwrotu kosztów wydrukowania, kserowania i wysłania korespondencji do Miejskiego oraz Wojewódzkiego Zespołu i do Sądu oraz zwolnienia z kosztów sądowych.

10 W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności Województwa [...] utrzymująca w mocy decyzję Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. o wygaśnięciu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności M. P. z dnia [...] r. nr

13 Odnosząc się zatem do przedmiotu zaskarżenia w pierwszym rzędzie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.1066) sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,b,c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej w skrócie P.p.s.a.) w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję w całości lub w części. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt. 2 sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.

14 Rozpatrując skargę, w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione, a które Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu.

15 Przede wszystkim należy podkreślić, że kontrola zgodności aktu administracyjnego z prawem nie może być przez sąd administracyjny przeprowadzona dowolnie, lecz musi przebiegać w określonej kolejności, uwzględniającej gradację wad jakimi może być dotknięty akt administracyjny, czy poprzedzające wydanie go postępowanie administracyjne. W pierwszej zatem kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad powodujących stwierdzenie nieważności aktu czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności ( vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 829/11 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl.).

16 W ocenie Sądu, właśnie taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności Województwa [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. o stwierdzeniu wygaśnięciu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności M.P. z dnia [...]r.

17 Otóż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B.. W związku z tym zgodnie z art. 162 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia tego orzeczenia był ten organ.

18 Stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( tj. Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm. zwanej jak dotychczas "ustawą o rehabilitacji") zespoły powiatowe (jako pierwsza instancja) i wojewódzkie (jako druga instancja) powołane są do orzekania o niepełnosprawności. Orzekają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego lub, za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej (art. 6b ust.1). Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6c ust. 9 tej ustawy szczegółowe zasady orzekania o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności, uwzględniając tryb postępowania przy orzekaniu oraz skład i sposób powoływania i odwoływania członków zespołów orzekających, a także sposób działania tych zespołów uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r. poz. 1110; dalej jako: "rozporządzenie").

19 Zgodnie z § 2 powołanego rozporządzenia, powiatowe i wojewódzkie zespoły wydają orzeczenia o : 1) niepełnosprawności osób, które nie ukończyły 16 roku życia; 2) o stopniu niepełnosprawności osób, które ukończyły 16 roku życia; 3 wskazaniach do ulg i uprawnień osób posiadających orzeczenia o inwalidztwie lub niezdolności do pracy, o których mowa w art. 5 i 62 ustawy. Wniosek o wydanie orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności oraz stopnia niepełnosprawności rozpatruje co najmniej dwuosobowy skład orzekający, a wniosek o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień rozpatruje jednoosobowo lekarz - członek zespołu. Z posiedzeń w tych sprawach sporządza się protokół (§ 7 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia). Stosownie do przepisów § 13 ust. 1 pkt 14 oraz ust 2 pkt 16 orzeczenie o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności musi zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska przewodniczącego składu orzekającego oraz pozostałych członków tego składu. Powiatowy zespół wydaje też orzeczenia o umorzeniu postępowania w przypadku zgonu osoby zainteresowanej lub dziecka i w razie wycofania wniosku (§ 12 ). Do postępowania odwoławczego przed zespołem wojewódzkim w sprawach o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności stosuje się odpowiednio tryb postępowania przed zespołem powiatowym ( § 17 ).

20 Omawiane rozporządzenie zawiera odrębne regulacje dotyczące składu orzekającego zespołów powiatowego i wojewódzkiego przy wydawaniu orzeczenia o umorzeniu postępowania i innych orzeczeń o charakterze procesowym. Zgodnie bowiem § 19 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia powiatowy zespół i wojewódzki zespół orzeczenie o umorzeniu postępowania oraz postanowienie w sprawie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz niedopuszczalności wniesienia odwołania, wydaje w składzie: przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu. Również zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu do jej załatwienia dokonywane są we wskazanym składzie ( § 19 ust. 3 pkt 3). Stosownie do pkt 4 ust. 3 § 19 rozporządzenia przewodniczący powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu mogą w formie pisemnej upoważnić członka zespołu do załatwiania spraw w jego imieniu w zakresie określonym przepisami niniejszego rozporządzenia. Jak zaś stanowi ust. 5 § 19 przewodniczący powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu reprezentują zespół na zewnątrz i organizują jego obsługę administracyjno-biurową.

21 Przedstawione regulacje prawne wskazują, iż zespoły powiatowe i wojewódzkie są organami kolegialnymi, mają przypisane własne kompetencje orzecznicze i związaną z nimi właściwość. Natomiast przewodniczący wojewódzkiego i powiatowego zespołu mają niezależnie od zespołów zadania własne - reprezentują zespoły na zewnątrz i organizują ich obsługę administracyjno - biurową.

22 Wracając na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że decyzja o wygaśnięciu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydana przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności (czyli zespół powiatowy w mieście na prawach powiatu) podpisana została wyłącznie przez przewodniczącego zespołu. Podobnie zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Zespołu jako organu II instancji z dnia 26 sierpnia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Miejskiego Zespołu, podpisana została jedynie przez przewodniczącego tego zespołu. Tymczasem przedstawione regulacje ustawy i rozporządzenia w odniesieniu do orzeczeń merytorycznych stanowią o orzekaniu przez zespoły w składach co najmniej dwuosobowych, a proceduralnych w składach dwuosobowych, zatem kolegialnie.

23 Oznacza to, że decyzja Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności i decyzja Zespołu Miejskiego, podjęte na podstawie art. 162 k.p.a., powinny być wydane ze wskazaniem personalnie członków składu orzekającego zespołu i podpisane przez wszystkich członków składów orzekających tych zespołów. Wyjątki od zasady podpisywania decyzji administracyjnych przez wszystkich członków organu kolegialnego muszą mieć wyraźne umocowanie ustawowe, takiego zaś ani ustawa o rehabilitacji, ani wydane na jej podstawie rozporządzenie nie zawiera. Natomiast ustawa o rehabilitacji w art. 66 w zakresie nią nie uregulowanym odsyła m.in. do Kodeksu postępowania administracyjnego.

24 Na gruncie zaś tego Kodeksu w orzecznictwie sądowym i w doktrynie powszechnie wyrażany jest pogląd, że zważywszy na przepisy art. 107 § 1 k.p.a., do koniecznych elementów aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) należy zaliczyć - oprócz oznaczenia organu, określenia strony lub stron, rozstrzygnięcie sprawy, także podpis osoby występującej jako organ lub w imieniu organu administracji. Decyzje i postanowienia wydawane przez organ kolegialny powinny być natomiast podpisywane przez wszystkich członków tego organu. Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 września 1992 r. sygn. akt III AZP 17/92 (OSNCP 1993, nr 3, poz. 25) stwierdził, że "kwestia podpisywania decyzji administracyjnych wiąże się bezpośrednio z ustawowym uprawnieniem organu do wydawania decyzji. Jeżeli zatem organ wydający decyzję ma charakter kolegialny, to wszyscy członkowie tego organu biorący udział w podjęciu decyzji zobowiązani są do jej podpisania" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1292 /06, lex nr 357455, z dnia 5 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 646/06 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

25 W rozpoznawanej sprawie okoliczność braku oznaczenia członków zespołów orzekających w sprawie wygaśnięcia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz podpisania obu kontrolowanych decyzji jedynie przez przewodniczących zespołów prowadzi do stwierdzenia ich nieważności z powodu wydania tych aktów z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oba akty dotknięte są bowiem nieważnością z powodu rażącego naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a, określającego istotne elementy decyzji (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1991 r. SA/Kr 1304/90, publ. ONSA 1991, nr 1, poz. 18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1372/03, wyrok WSA w Łodzi II sygn. akt SA/Łd 777/04 (dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

26 Kontrolowane akty podlegały zatem usunięciu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w zw. z art. 135 P.p.s.a. W tej sytuacji Sąd pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Ponownie orzekając w sprawie obowiązkiem organu będzie rozpoznanie wniosku z uwzględnieniem wskazań wypływających z uzasadnienia niniejszego wyroku. Natomiast sąd uwzględniając skargę zasądza jedynie niezbędne koszty postępowania, do których zalicza się koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu oraz równowartość utraconego zarobku wskutek stawiennictwa w sądzie oraz wynagrodzenie pełnomocnika, jeżeli strona była przez niego reprezentowana (art. 200 i 205 P.p.s.a.). Wobec powyższego do kosztów tych nie wlicza się wydatków poniesionych przez stronę w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w postępowaniu sądowym strona była z urzędu zwolniona z ponoszenia kosztów sądowych, a zatem nie było podstaw do ich zasądzenia od organu. Strona nie poniosła również kosztów związanych z wynagrodzeniem pełnomocnika, gdyż ten został jej ustanowiony z urzędu.