Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2018 r., II SA/Gl 963/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2018 r., II SA/Gl 963/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 2.017 (dwa tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta P., działając z urzędu, ustalił wobec S. D. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który to wzrost nastąpił na skutek dokonanego podziału. Nieruchomości zostały podzielone na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr [...] tegoż organu wydanej na wniosek K. G. i S. D.. Decyzją, o której mowa, dokonano podziału nieruchomości oznaczonych przed podziałem nr 1, 2, 3, 4, 5. W wyniku podziału powstało 10 działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową zagrodową nową oraz 3 działki pod wewnętrzne drogi dojazdowe.

3 Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...]. Jednakowoż w wyniku wniesionej skargi wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1345/14 tut. Sąd uchylił obydwie wskazane wyżej decyzje. W uzasadnieniu Sąd wskazał niejasności operatu, uczulił także organ by ponownie rozpoznając sprawę zwrócił uwagę na możliwy upływ terminu przedawnienia. Sąd wskazał w tej kwestii, iż: "Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji uwzględni, że zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić jedynie w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Upływ terminu trzyletniego od dnia ostateczności decyzji będzie podstawą do umorzenia przez organ postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej".

4 Po ponownym przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta P. ustalił wobec S. D. opłatę adiacencką w wysokości 5.476,65 zł z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości,, stanowiącej w chwili podziału współwłasność w udziale ½ części S. D.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] dnia [...] r., nieruchomość ulegającą podziałowi określono jako tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej nowej, budynki gospodarcze i inwentarskie, garaże, obiekty i sieci uzbrojenia terenu, drogi dojazdowe, miejsca postojowe, dojazdy niewydzielone, zieleń i ogrody przydomowe (symbol planu: RM). Uchwałą zaś Nr [...] z dnia [...] r. Rady Miejskiej w P., zmienioną uchwałą nr [...] z dnia [...] r., ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału, w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości. Organ zaakceptował nadto sporządzony w sprawie operat, przywołując jego ustalenia.

5 Odnosząc się do wskazanej w ww. wyroku kwestii przedawnienia organ I instancji stwierdził, że do takiego przedawnienia nie doszło. Jego bowiem zdaniem zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2666/12 "bieg 3-letniego terminu przedawnienia określonego w przepisie art. 98a ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121) w zw. z art. 148 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, znajdującym odpowiednie zastosowanie do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości, przerywa wydanie przez organ ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W sytuacji zaskarżenia ww. decyzji do sądu administracyjnego, na podstawie art. 148 ust. 2 ugn w zw. z art. 124 § 1 i 2 Kodeksu Cywilnego, termin przedawnienia biegnie na nowo od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego decyzję ustalającą opłatę adiacencką".

6 Tym samym, zdaniem organu, termin do ustalenia opłaty adiacenckiej wobec S. D. jeszcze nie upłynął.

7 Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 98a ust. 1, 1a, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. 2016, poz. 2147 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie u.g.n.).

8 W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej zarzucono naruszenie art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. oraz art. 75 k.p.a. poprzez dopuszczenie w sprawie dowodu z operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę, który podlegał wyłączeniu, naruszenie art. 98a u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do przedawnienia możliwości ustalenia i naliczenia opłaty adiacenckiej, a także naruszenie art. 98a ust. 1 i art. 98a ust. 1a w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na wadliwym operacie szacunkowym sporządzonym w oparciu o błędne założenia.

9 W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało zaskarżone doń rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy, w ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest bowiem zgodna z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a prowadzone postępowanie przebiegało z poszanowaniem norm prawa procesowego.

10 Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało, że zarzut dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 75 k.p.a. jest nieuzasadniony, a po stronie odwołującego się zaistniało niezrozumienie instytucji "udziału" rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu administracyjnym. Rzeczoznawca majątkowy nie jest żadną stroną ani uczestnikiem postępowania biorącym udział w sprawie. Jest profesjonalistą, osobą zaufania publicznego, który sporządza dowód w sprawie w postaci operatu szacunkowego. Dowód ten podlega ocenie organu, jak każda opinia biegłego. Do rzeczoznawcy nie ma zastosowania art. 84 w związku z art. 24 k.p.a., w stosunku do rzeczoznawców majątkowych wprowadzono bowiem odrębną regulację w art. 176 u.g.n.

11 Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji z naruszeniem terminu, określonego dla jej wydania w art. 98a u.g.n. Kolegium wskazało, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem bieg trzyletniego terminu określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. przerywa wydanie przez organ ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W sytuacji zaskarżenia decyzji o opłacie adiacenckiej do sądu administracyjnego, na podstawie art. 148 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 124 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, termin przedawnienia biegnie na nowo od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego decyzję ustalającą opłatę adiacencką.

12 W realiach przedmiotowej sprawy decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału stała się ostateczną z dniem r. Pierwsza decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana w dniu [...] r, a następnie w wyniku odwołania wniesionego przez S. D. uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] r. powtórnie ustalił opłatę adiacencką. A Kolegium decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zatem decyzja ostateczna w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej została wydana w terminie określonym w art. 98a u.g.n., to jest przed dniem 14 września 2014 r. Po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na wymienioną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, Sąd wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/GI 1345/14 uchylił decyzje obu organów. W tej sytuacji - jak to wskazano wyżej - termin do ustalenia opłaty adiacenckiej biegnie na nowo, a zatem zarzut odwołania dotyczący przedawnienia terminu do ustalenia tej opłaty jest nieuzasadniony.

13 Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału Kolegium zaakcentowało, że w toku całego postępowania odwołujący się nie przedstawił dowodu na poparcie takiego stanowiska.

14 Pismem z dnia 2017 r. S. D. reprezentowany przez r. pr. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję Kolegium domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania administracyjnego, Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

15 - art. 98a u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do przedawnienia możliwości ustalenia i naliczenia opłaty adiacenckiej;

16 - art. 98a ust. 1 i art. 98a ust. 1a w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie zaskarżonej decyzji na wadliwym operacie szacunkowym sporządzonym w oparciu o błędne założenia.

17 W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

19 Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, musi zostać uwzględniona.

20 Podstawowym sformułowanym w skardze zarzutem, a tym samym podstawową kontrowersją pomiędzy skarżącym a orzekającymi w sprawie organami jest zarzut przedawnienia możliwości ustalenia i naliczenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem bowiem skarżącego stosownie do art. 98a u.g.n. minęły już 3 lata od dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna ([...]r.), w ocenie zaś organów, w sytuacji zaskarżenia decyzji o opłacie adiacenckiej do sądu administracyjnego, na podstawie art. 148 ust. 2 u.g.n., w związku z art. 124 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, termin przedawnienia biegnie na nowo od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego decyzję ustalającą opłatę adiacencką.

21 Zdaniem Sądu niewątpliwie zarzut sformułowany w skardze należy podzielić a stanowisko organów uznać za błędne. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, że dla zachowania 3 - letniego terminu, określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez obydwa organy ("Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne"), konieczne jest istnienie w obrocie prawnym decyzji, ustalającej opłatę adiacencką i jej wysokość. Jeśli zatem na skutek uwzględnienia skargi, sąd administracyjny uchyli taką decyzję, to w obrocie prawnym, decyzja taka nie funkcjonuje. Ponownie zatem rozpoznając sprawę, organ musi uwzględniać tę okoliczność, a co za tym idzie, badać, do kiedy może wydać decyzję merytoryczną.

22 Odnosząc się do wskazanej przez organ I instancji, a następnie Kolegium możliwości zastosowania w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej instytucji przerwania biegu przedawnienia, o której mowa w art. 123 § 1 pkt 1 Kodeksu cywilnego, a który to przepis przewiduje, że bieg przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem (...), przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia, należy stwierdzić, że opłata adiacencka jest instytucją prawa administracyjnego a nie cywilnego. Tymczasem Kodeks cywilny, zgodnie z art. 1, reguluje jedynie stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i prawnymi. W związku z tym, aby można było zastosować w sprawie administracyjnej przepisy tego kodeksu, musi zachodzić sytuacja, w której dana instytucja prawna jest instytucją prawa cywilnego, albo jeśli istnieje przepis szczególny, który pozwala, aby określone regulacje, zawarte w Kodeksie cywilnym, mogły być zastosowane do stosunków prawnych, nie mających charakteru cywilnego.

23 Takim właśnie przepisem szczególnym jest wskazywany przez Kolegium art. 148 ust. 2 u.g.n. Zgodnie jednakowoż z tym przepisem normy Kodeksu cywilnego stosuje się tylko do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej, a nie w przypadku jej ustalania. Przepis ten ma charakter wyjątkowy, zatem nie może być wykładany w sposób rozszerzający - por. w tej mierze szerokie rozważania w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 303/17. Jak w konkluzji uzasadnienia przywołanego wyżej wyroku wskazał NSA, a obecny skład orzekający w pełni stanowisko to podziela, w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej, nie ma zastosowania art. 123 § 1 pkt 1 Kodeksu cywilnego (tym samym NSA nie podzielił odmiennego poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2666/12.

24 Skoro zatem dla zachowania 3 - letniego terminu z art. 98a u.g.n. konieczne jest istnienie w obrocie prawnym decyzji, ustalającej opłatę adiacencką i jej wysokość, to tym samym nie można - za równoznaczną z istnieniem takiej decyzji - uznać sytuacji, w której na skutek uwzględnienia skargi, wojewódzki sąd administracyjny uchylił obie decyzje organów administracji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Taki stan oznacza bowiem, że w obrocie prawnym, w zakresie wskazanym powyżej, nie funkcjonuje decyzja administracyjna.

25 Wyeliminowanie zatem z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do ponownego wydania ustalającego opłatę rozstrzygnięcia. Pogląd ten, który Sąd w całej rozciągłości podziela, jest obecnie utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. cytowany wyżej wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 303/17, wyrok NSA z 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2815/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2017, sygn. akt II SA/Bk 779/16).

26 Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w wydanym już wcześniej, przywołanym powyżej wyroku tut. Sądu sygn. akt II SA/Gl 1345/14 ówczesny skład orzekający przesądził, iż "Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji uwzględni, że zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić jedynie w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Upływ terminu trzyletniego od dnia ostateczności decyzji będzie podstawą do umorzenia przez organ postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej". Stosownie zaś do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 1369 zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji zastosowanie przez organy innego sposobu obliczania terminu przedawnienia niż wskazany w prawomocnym wyroku naruszyło także art. 153 p.p.s.a.

27 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P.. Nadto na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne stwierdzając brak przesłanek określonych w art. 145 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 1509) do prowadzenia postępowania, albowiem upłynął termin trzech lat, w trakcie których organ miał kompetencje do wydania decyzji określającej opłatę adiacencką.

28 W konsekwencji aczkolwiek na mocy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. znowelizowano art. 145 ust. 2 u.g.n., jednakże postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto przed datą wejścia w życie zmiany i co prawda do tej daty wydano decyzję ostateczną, ale w następstwie jej uchylenia niniejszym wyrokiem należy przyjąć, że sprawa nie została decyzją taką zakończona. Stąd z mocy normy intertemporalnej, zawartej w art. 4 ust. 3 w zw. z art. 10 pkt 2 ww. ustawy nowelizującej, w sprawie ma zastosowanie przepis art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu dotychczasowym, obowiązującym w dacie orzekania przez organy obydwu instancji.

29 Konieczność umorzenia prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego czyni bezprzedmiotowym ustosunkowywanie się do zarzutu skargi związanego z założeniami przyjętymi w operacie szacunkowym i dokonanymi przez rzeczoznawcę obliczeniami.

30 O kosztach obejmujących wpis (200,00 zł) i opłatę za czynności pełnomocnika (1.800,00 zł), a także opłatę od pełnomocnictwa (17,00 zł), orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. 2015, poz. 1804 z późn. zm.).