Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2012 r., II SA/Gl 907/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2012 r., II SA/Gl 907/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomości gminne przejęte przez Skarb Państwa uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

2 Rada Miejska w B. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zrzeczenie się odszkodowania za nieruchomości gminne, które stały się własnością Skarbu Państwa z przeznaczeniem na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Przebudowa skrzyżowania ul. [...] (droga krajowa [...]) z ul. [...] (droga gminna) w B. ". W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 23, poz. 136 z późn. zm.).

3 Wojewoda [...] pismem z dnia [...] r. zawiadomił Radę Miejską w B. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności tejże uchwały jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...].

4 Wojewoda [...] w uzasadnieniu wskazał, że uchwała została wydana bez jakichkolwiek podstaw prawnych, ponieważ powoływany w niej art. 18 ust. 1 ustawy i samorządzie gminnym, będący ogólną normą kompetencyjną, nie może stanowić wyłącznej i jedynej podstawy do jej podjęcia. Uprawnienie to powinno wynikać dodatkowo z przepisów szczególnych, natomiast w przedmiotowej sprawie nie istnieje żadna norma szczególna pozwalająca radzie gminy stanowić o zrzeczeniu się przez gminę należnego jej odszkodowania. W szczególności, nie jest nią powoływany w uchwale przepis art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wojewoda podkreślił również, że Rada Miejska w B. wyrażając zgodę na zrzeczenie się przez Gminę B. należnego jej od Skarbu Państwa odszkodowania, zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), w istocie wyraziła zgodę na czynność niezgodną z prawem. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4f tej ustawy, za nieruchomości przyjęte pod drogi publiczne dotychczasowym właścicielom nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości ustalonej w decyzji właściwego organu, wydanej w terminie 30 dni od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Przebudowa skrzyżowania ul. C [...] (droga krajowa [...])z ul. [...] (droga gminna) w B. ". W związku z powyższą decyzją toczyły się postępowania odszkodowawcze zakończone ustaleniem odszkodowania od Skarbu Państwa na rzecz Gminy w łącznej wysokości [...] zł. Ustalone odszkodowanie stanowi dochód własny gminy w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r., Nr 80, poz. 526 ze zm.). Wojewoda zwrócił uwagę, że dysponowanie takim dochodem może odbywać się tylko na podstawie konkretnej normy prawnej i to tylko w takim zakresie w jakim norma ta pozwala. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta B. występował jednocześnie zarówno jako organ reprezentujący wierzyciela – organ reprezentujący Gminę B. , jak i dłużnika – organ reprezentujący Skarb Państwa, jednak pomimo tak nietypowej sytuacji żaden przepis nie stanowił podstawy do zrzeczenia się odszkodowania.

5 Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina B. wniosła skargę do sądu administracyjnego. Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] podjętym z up. Wojewody [...], uchylono rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] nr [...], w zakresie akapitu trzeciego uzasadnienia co do oznaczenia organu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Wojewoda wskazał, że organem tym jest Prezydent Miasta B. ia, jako zarządca drogi krajowej w mieście na prawach powiatu, a nie jak poprzednio wskazano Skarb Państwa, czy też organ reprezentujący Skarb Państwa.

6 Jako podstawę prawną aktu organ nadzoru powołał przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyjaśniając że konieczne jest zweryfikowanie uzasadnienia rozstrzygnięcia z dnia [...] r. z uwagi na jego niezgodność ze stanem faktycznym i prawnym. Z mocy art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), obowiązki z niej wynikające wykonuje właściwy zarządca drogi, którym w świetle art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) jest Prezydent Miasta. Z kolei zgodnie z ustawą z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu, zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych , finansowane są z budżetów tych miast. Tym samym stan faktyczny i prawny wykazuje, że organem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Prezydent Miasta B. – jako zarządca drogi krajowej w mieście na prawach powiatu. Stąd też mając na uwadze zasadę legalizmu, wynikającą z art. 7 konstytucji RP, organ nadzoru uznał za konieczne zweryfikowanie wydanego wcześniej rozstrzygnięcia.

7 Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Radzie Miejskiej w B. w dniu [...] r., który to organ gminy w dniu [...] r. podjął uchwałę w sprawie jej zaskarżenia, w oparciu o którą Gmina B. wniosła skargę do sądu administracyjnego w dniu [...] r., domagając się uchylenia aktu Wojewody jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 154 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Gminy, należy wykluczyć możliwość stosowania nadzwyczajnych trybów weryfikacji wobec rozstrzygnięć nadzorczych (vide: Gabriel Węgrzyn, Stwierdzenie nieważności jako środek nadzoru – zagadnienia procesowe) jako że organ nadzoru traci kompetencje do orzekania w sprawie z chwilą upływu 30-dniowego terminu. Tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane już po upływie tego terminu. Nadto, Gmina powołała się na dalej idące poglądy literatury, wykluczające możliwość ingerencji organu nadzoru w wydane rozstrzygnięcie (A. Matan, Komentarz do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym).

8 W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, bowiem sądy administracyjne w praktyce nie kwestionują uprawnień organu nadzoru do tego rodzaju autokontroli stosowanych środków nadzorczych. Dla poparcia stanowiska przywołano szereg orzeczeń.

9 Wyrokiem z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 623/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...].

10 Rozpoznając skargę na akt organu nadzoru z dnia 30 kwietnia 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Skarga jest uzasadniona.

12 Podzielić należy stanowisko skarżącej Gminy, poparte przywołanymi poglądami literatury, że brak podstawy prawnej do wdrożenia w stosunku do rozstrzygnięcia nadzorczego nadzwyczajnych trybów weryfikacji, przewidzianych w procedurze administracyjnej dla decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a., bądź postanowień, o których mowa w art. 126 k.p.a. W szczególności, podstawy prawnej do weryfikacji aktu nadzoru nie stanowi przywołany w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi o kompetencji organu nadzoru do orzeczenia o nieważności uchwały organu gminy, sprzecznej z prawem, w terminie 30 dni od jej doręczenia. Zdaniem sądu administracyjnego, podstawy prawnej do działania organu nadzoru w celu weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego nie można też upatrywać w treści art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, przewidującego odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Akt organu nadzoru, podjęty w trybie art. 91 ust. 1 ustawy, nie stanowi bowiem decyzji administracyjnej, ani postanowienia jako rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 447/06, LEX nr 265705). Tymczasem nadzwyczajne tryby, uregulowane przepisami art. 145 – 163 k.p.a., dotyczą wyłącznie decyzji w rozumieniu kodeksu oraz postanowień w wymienionych w art. 126 k.p.a. przypadkach. Co więcej, wdrożenie takich nadzwyczajnych trybów postępowania nie jest dopuszczalne po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na akt wydany w postępowaniu zwyczajnym (rozpoznawczym). W takim bowiem przypadku jedną prawną możliwość weryfikacji aktu, będącego przedmiotem skargi, reguluje przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Z mocy tej regulacji, organ którego działanie zaskarżono, może w zakresie własnej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, stwierdzając równocześnie, czy jego działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Tryb autokontroli, wynikający z tej ustawy, nie dotyczy jedynie decyzji bądź postanowień, lecz także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Stąd też zakresem autokontroli w trybie art. 54 § 3 ustawy, mogą być w szczególności rozstrzygnięcia nadzorcze (vide: m.in. przywołane w odpowiedzi na skargę postanowienia tut. Sądu z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 344/12 i z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 341/10). Uwzględnienie skargi w całości przez organ, którego działanie zaskarżono, powoduje bezprzedmiotowość postępowania sądowego, co skutkuje jego umorzeniem z mocy art. 161 § 1 pkt 3 ustawy. Jednak zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zapadło w trybie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ nadzoru nie uwzględnił w całości skargi w sprawie tut. Sądu sygn. akt II SA/Gl 623/12, bowiem nie uchylił rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] r. nr [...], będącego przedmiotem skargi, lecz uchylił jedynie fragment uzasadnienia tego rozstrzygnięcia. Zaskarżony w niniejszej sprawie akt nadzorczy nie spowodował w takiej sytuacji umorzenia postępowania sądowego sprawie sygn. akt II SA/Gl 623/12 i pozostał bez wpływu na treść wydanego w tej sprawie wyroku Sądu z dnia 27 lipca 2012 r.

13 Wskazać też przyjdzie, że przywołany przez organ nadzoru art. 7 Konstytucji RP, stanowi o działaniu organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Stąd też nawet gdyby przyjąć, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pozwala organowi nadzoru na weryfikację własnego aktu, to działanie takie z mocy tego przepisu jest ograniczone 30-dniowym terminem liczonym od doręczenia uchwały rady gminy. Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło po upływie tego terminu, co z istoty pozbawiło organ nadzoru kompetencji w sprawie (art. 93 ust. 1 ustawy).

14 Konsekwencją takiego stanu rzeczy była konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jako podjętego bez podstawy prawnej – z mocy art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten przewiduje, że uwzględnienie skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru następuje w drodze uchylenia tego aktu.

15 Nadto, uwzględniając skargę sąd administracyjny zobligowany był do orzeczenia o niewykonalności zaskarżonego aktu w trybie art. 152 tej ustawy. Zdaniem składu orzekającego, przepis ten ma także zastosowanie w przypadku rozstrzygnięć nadzorczych (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbickiego, wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, s. 543). Potrzebę zawarcia takiego orzeczenia w wyroku w przypadku uchylenia aktu nadzoru należy upatrywać w fakcie, że akt taki podlega wykonaniu w tym sensie, że z mocy art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zatem akt nadzoru wywołuje z mocy prawa określony skutek prawny jeszcze przed uzyskaniem waloru prawomocności, o którym mowa w art. 98 ust. 5 ustawy. W sytuacji uchylenia aktu nadzoru w wyniku uwzględnienia skargi na mocy nieprawomocnego wyroku, skutek wadliwego aktu nadzoru, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, nadal działałby do czasu uprawomocnienia się wyroku. Jednocześnie brak jest innej regulacji, która wykluczałaby wydanie orzeczenia o niewykonalności aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Stąd też konieczne jest uchylenie skutku wadliwego aktu nadzoru w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takim bowiem przypadku skutki wadliwej decyzji ostatecznej i aktu nadzoru są identyczne. Aczkolwiek w niniejszej sprawie zaskarżony akt nadzoru nie doprowadził do wstrzymania wykonania uchwały rady gminy, bowiem uchylono w nim fragment uzasadnienia własnego aktu, to jednak niezawarcie w sentencji wyroku uwzględniającego skargę orzeczenia w trybie art. 152 ustawy, doprowadziłoby do wątpliwości co do treści aktu nadzoru z dnia 1 marca 2012 r., który był już przedmiotem skargi, oddalonej na mocy wyroku tut. Sądu z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 623/12. Stąd też wydanie orzeczenia o niewykonalności zaskarżonego aktu nadzoru do czasu uprawomocnienia się wyroku uwzględniającego skargę, było konieczne w okolicznościach niniejszej sprawy.

16 Odnosząc się zaś do wniosku Gminy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać przyjdzie, że postępowanie sądowe wolne jest od kosztów sądowych, zaś poniesienia innych wydatków, o których mowa w art. 205 § 1 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wykazano.

17 mw