Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2020 r., II SA/Gl 1527/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2020 r., II SA/Gl 1527/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]nr[...], 2. zasądza od organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadnienie

2 Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 8, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., zwanej dalej u.p.s.,) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej - k.p.a.) ustalił dla K.S.(dalej "Skarżący") od 1 marca 2019 r. miesięczną odpłatność za pobyt wnuczki M.S. w Domu Pomocy Społecznej w wysokości 601,82 zł, zaś od dnia 1 kwietnia 2019 r. w kwocie 679,32 zł.

3 W uzasadnieniu decyzji wskazano m. in., że wnuczka skarżącego na mocy decyzji z dnia [...]r. została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej "A" w B. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą m. in. małżonek, zstępni przed wstępnymi. Organ podejmował działania zmierzające do zawarcia ze skarżącym nowej umowy dotyczącej odpłatności w pełnej wysokości możliwej do ustalenia (według kryterium dochodowego), jednakże skarżący zadeklarował ponoszenie odpłatności w wysokości 50 zł miesięcznie, zgodnie z umową z dnia [...]r. Do ponoszenia odpłatności zobowiązani są także matka M.S. i jej ojciec. K. S.obecnie nie ponosi odpłatności, a ojciec ponosi odpłatność do wysokości przekroczonego kryterium. Dochody skarżącego przekraczają 300% kryterium dochodowego określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) u.p.s., co kwalifikuje skarżącego do wnoszenia odpłatności za pobyt wnuczki w domu pomocy społecznej do wysokości kwot przekroczenia kryterium dochodowego.

4 W odwołaniu od wskazanej powyżej decyzji skarżący stwierdził, że decyzja ta jest dla niego krzywdzącą, bowiem to jego syn, a więc ojciec dziecka powinien ponosić odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Podniósł, że jest osobą starszą, w wieku 82 lat, o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności. Posiadana emerytura wystarcza jedynie na potrzeby życia codziennego. Wyjaśnił, że jego syn tworzy wspólne gospodarstwo z konkubiną oraz posiada wystarczające środki, aby pokryć koszty utrzymania dziecka. Opisał również stosunki panujące w rodzinie.

5 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

6 W uzasadnieniu organ II instancji wskazał osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z regulacją zawartą w art. 61 ust. 1 u.p.s. W ocenie organu odwoławczego odpłatność skarżącego za pobyt wnuczki w domu pomocy społecznej została ustalona prawidłowo, mając na uwadze jego dochody oraz koszty pobytu w ww. domu.

7 Skarżący poprzez pełnomocnika wniósł skargę na ww. decyzję, zarzucając naruszenie:

8 - 138 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa oraz powinna zostać uchylona,

9 - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie istnienia i podstawy prawnej wydanej decyzji;

10 - 61 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.p.s., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu, iż sytuacja majątkowa bliższego wstępnego - ojca M.S. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji, gdy ustalenie, że jest on w stanie w całości pokryć koszt pobytu córki w Domu Opieki Społecznej spowodowałoby zasadniczą zmianę decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie, poprzez zmianę kręgu osób uprawnionych do uiszczenia opłaty za jej pobyt.

11 W uzasadnieniu podano m. in., że organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W tym zakresie należało zbadać sytuację majątkową syna Skarżącego oraz ustalić w jakim zakresie może pokrywać koszty pobytu córki w DPS. Skarżący jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, co do której stwierdzono konieczność stałej lub długotrwałej opieki. Koszty jego leczenia są znaczne. Z posiadanych informacji wynika, że sytuacja finansowa jego syna jest dużo lepsza. Prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z konkubiną w B., jest współwłaścicielem dwóch nieruchomości oraz otrzymuje stałe dochody ze stosunku pracy. Nadto, na jednej z nieruchomości prowadzi nieoficjalnie działalność polegającą na naprawie samochodów. Na tą okoliczność należało przeprowadzić dowody z dokumentów, przesłuchania świadków oraz wywiadu środowiskowego.

12 Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

15 Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

16 Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

17 Ustawa o pomocy społecznej w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu społecznej określone zostały w art. 61 ust. 1 ustawy. Są to w kolejności:

18 1) mieszkaniec domu,

19 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

20 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

21 Innymi słowy, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 7/17 z dnia 11 czerwca 2018 r., wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Formą, oprócz umowy, może tu być decyzja, o której mowa w art. 59 ust. 1 ww. ustawy.

22 Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 204/10 stwierdził, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym również świadczenia w formie usług opiekuńczych w domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Właściwy organ decyzją orzeka o skierowaniu do domu pomocy społecznej, o umieszczeniu w konkretnej placówce oraz ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej, jak też ustala należną opłatę od osób bliskich osobie umieszczonej w placówce, indywidualizując przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 i 2 ustawy obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby. Decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny.

23 Obowiązek wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do d.p.s.

24 Zgodzić się należy z tezami przywołanego w skardze wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. IV SA/Gl 56/18. Wskazuje się tam: "Zasada kolejności (...) oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. (...) Ustawa o pomocy społecznej w odniesieniu do odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie nakazuje ustalenia obowiązku wszystkich osób zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, nie formułuje bowiem, tzw. współuczestnictwa materialnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 937/15, dostępny CBOSA). Art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawiera zamknięty krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność. O ile reguła kolejności dotyczy podmiotów wskazanych powyżej, o tyle nie można mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Z żadnego przepisu ustawy, ani z innego przepisu funkcjonującego w systemie prawnym nie wynika, że organ administracji może w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, będących zstępnymi i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie. W takiej sytuacji bowiem organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej." Podobnie orzeczono w wyroku WSA w Łodzi z 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Łd 404/19. Podobne ustalenia należałoby przyjąć wobec kręgu wstępnych.

25 Zarówno ojciec osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, jak i jej dziadek, czyli Skarżący, należą do kręgu wstępnych. Ustawa nie różnicuje tu wstępnych na bliższych i dalszych (I stopnia, II stopnia, itd.). Jest to ten sam krąg, a zatem osoby te winny mieć ustaloną odpłatność w tym samym postępowaniu. SKO w odpowiedzi na skargę tymczasem wskazuje, że przedmiotowa sprawa dotyczyła odpłatności Skarżącego, a nie odpłatności ojca osoby przebywającej w DPS. W tym zakresie prowadzone było odrębne postępowanie, którego stroną nie był Skarżący. Z uwagi na zgłaszane przez stronę zastrzeżenia odnośnie sytuacji dochodowej swego syna Kolegium zwróciło uwagę organowi pierwszej instancji na zasadność podjęcia działań w celu wyjaśnienia tej sytuacji dochodowej, a w razie konieczności zweryfikowanie jego odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej.

26 Powyższe ustalenia SKO świadczą o tym, że Skarżący nie brał udziału w sprawie dotyczącej odpłatności obciążającej jego syna i nie mógł podnosić tam argumentów co do jego sytuacji dochodowej, choć wpływa to na obecną sytuację Skarżącego. Organy zatem w sposób arbitralny obciążyły go odpłatnością powołując się na odrębne postępowanie, w którym Skarżący nie uczestniczył.

27 Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

28 Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

29 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Organ winien rozważyć przeprowadzenie administracyjnego postępowania nadzwyczajnego w ww. sprawie syna skarżącego i uwzględnić powyższą argumentację.

30 W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

31 Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.