Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 marca 2015 r., II SA/Gl 1495/14
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 marca 2015 r., II SA/Gl 1495/14
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zjazdu z dróg publicznych uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
2 Ostateczną decyzją z dnia [...] roku nr [...] Prezydent Miasta S. zezwolił J. G. na lokalizację na czas nieokreślony 4 zjazdów z ulicy [...] na działkę nr [...] do 4 boksów garażowych o szerokości łącznej 12,54 m, zgodnie z przedłożonym załącznikiem graficznym stanowiącym załącznik tej decyzji. Zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji szerokość zjazdu określono na poziomie
3 12,54 m, a szerokość 2 jezdni zewnętrznych po 3,25 m i dwóch jezdni wewnętrznych po 3,02 m.
4 W związku z wystąpieniami kierowanymi do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej SKO) sugerującymi wadliwość tej decyzji SKO postanowieniem z dnia [...]roku wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności Prezydenta Miasta S. z dnia [...]roku.
5 Decyzją z dnia [...]roku SKO w K. na podstawie art. 156 i 157 kpa oraz art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 roku, nr 204, poz. 2086) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] roku w przedmiocie zezwolenia na lokalizację na czas nieokreślony 4 zjazdów z ul. [...] na działkę nr 1 (wg starej numeracji 1 k.m. 1).
6 W uzasadnieniu Kolegium, wskazując na art. 29 ustawy o drogach publicznych, stwierdziło, że w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się między innymi miejsce jego lokalizacji i jego parametry techniczne. Zgodnie z § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia (chodzi o bezpieczeństwo). Z kolei w § 79 rozporządzenia zawarto wymagania dotyczące zjazdu indywidualnego – powinien on mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnie o szerokości nie mniejszej niż 3 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze.
7 Zdaniem Kolegium decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...]roku nie jest dotknięta żadną z wadliwości określonych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
8 Decyzja z dnia [...]roku została wydana na wniosek J. G. – właścicielki działki 1. Parametry zjazdu określono w tej decyzji poprzez odwołanie się do załącznika graficznego. Jedynie łączna szerokość wszystkich czterech zjazdów (12,54 m) przekroczyła szerokość jezdni (około 5 m), ale w decyzji wskazano na lokalizację 4 zjazdów. Ponieważ ul. [...] stanowi drogę publiczną kategorii gminnej, to brak jest przepisu ograniczającego liczbę zjazdów, w związku z tym przepisu zakazującego lokalizowanie większej niż jeden liczby zjazdów do jednej nieruchomości. Wskazano nadto, że żaden przepis nie zabrania sytuowania zjazdów obok siebie.
9 Kolegium przyznało, że lokalizacja przedmiotowych zjazdów przy skrzyżowaniu może rodzić obawy z punktu widzenia bezpieczeństwa kierowców i pieszych, jednakże wydając weryfikowaną decyzję nie naruszono w tym zakresie w rażący sposób żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a w związku z tym okoliczność ta nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji.
10 Na powyższą decyzję skargę (pismem z dnia [...]roku) złożył Prokurator Okręgowy w K.. Decyzji tej zarzucił naruszenie:
11 – § 79 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku, bowiem żaden z czterech zjazdów z ul. [...] na działkę 1 nie spełnia wymagań określonych w tym przepisie,
12 – naruszenie art. 46 ust. 1 i art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2012. 1137) w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku poprzez zezwolenie na lokalizację czterech zjazdów do czterech boksów garażowych w sposób zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego, albowiem zjazdy te zlokalizowane są w obszarze oddziaływania skrzyżowania.
13 W uzasadnieniu skargi Prokurator odwołał się do decyzji Prezydenta Miasta S. z 4 [...] roku, zgodnie z którą (pkt 2 decyzji) zjazdy należy zaprojektować jako zjazd indywidualny, zgodnie z warunkami § 79 rozporządzenia z 2 marca 1999 roku. Natomiast z § 79 ust. 1 wynika, że zjazd winien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnie o szerokości nie mniejszej niż 3 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. Z tego przepisu wynika, że każdy z czterech zjazdów powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, a do każdego z tych zjazdów powinien mieć zastosowanie § 79 ust. 1 rozporządzenia.
14 Nie zastosowanie tego przepisu nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych, stanowi rażące naruszenie prawa.
15 Zdaniem Prokuratora doszło także do rażącego naruszenia prawa, to jest art. 46 i 49 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia. Przedmiotowe zjazdy usytuowano praktycznie zaraz obok skrzyżowania ul. [...] i [...], a obowiązujące tu zasady ruchu wynikają z przepisów Prawa o ruchu drogowym. Usytuowanie spornych zjazdów w sposób wskazany w decyzji zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i pozostaje w sprzeczności z wyżej powołanymi przepisami.
16 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu przyznano, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...]roku nie jest w pełni zgodna z § 79 ust. 1 rozporządzenia. Szerokości zjazdów o których mowa w tej decyzji są bowiem mniejsze niż określone w tym przepisie, jednakże nie stanowi to o rażącym naruszeniu prawa z uwagi na fakt, że zjazdy te prowadzą do 4 odrębnych budynków garażowych, są zjazdami prywatnymi, a więc wykorzystywanymi tylko przez osoby korzystające z garaży i to tylko mniej więcej dwa razy dziennie przez kilka minut.
17 Podkreślono, że ul. [...] w S. jest ulicą o nikłym natężeniu ruchu przy której istnieje jedynie zabudowa garażowa. Istnienie tych zjazdów nie wpływa na pogorszenie bezpieczeństwa na ul. [...]. Wskazano, że lokalizacja zjazdu następuje w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia z 2 marca 1999 roku, a więc w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy Prawo o ruchu drogowym, a § 133 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia (powinno być § 113 ust. 7 pkt 1) ma zastosowanie wyłącznie do zjazdów publicznych.
18 Na rozprawie w dniu 26 marca 2015 roku strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska.
19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
20 Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja – w ocenie Sądu – została wydana z naruszeniem prawa.
21 Jednakże przed oceną zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że co do zasady skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa), a przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zasada ta jednak nie dotyczy prokuratora. W myśl postanowień art. 52 § 1 ppsa wymóg wyczerpania środków zaskarżenia nie ma zastosowania do prokuratora (tak SN w postanowieniu z 24 września 1997 roku – III RN 44/97, OSNP 1998, nr 1, poz. 22, uchwała NSA z 10 czerwca 1996 roku, OPS 2/06, ONSA 1997, nr 1, poz. 1 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 maja 2005 roku, I SA/Gl 61/05, Legalis). Zdaniem składu orzekającego to stanowisko znajduje pełne oparciu w gramatycznej wykładni art. 52 § 1 ppsa.
22 Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]roku, wydana na podstawie art. 156 i 157 kpa, w postępowaniu z urzędu, odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]roku nr [...]w sprawie zezwolenia na lokalizację na czas nieokreślony 4 zjazdów z ul. [...] na działkę nr 1, obręb 10 S., do 4 boksów garażowych o szerokości łącznej do 12,54 m zgodnie z przedłożonym załącznikiem graficznym, stanowiącym załącznik do decyzji.
23 Decyzja ta została więc wydana w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]roku.
24 Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ustalenie czy poddawana kontroli decyzja administracyjna jest dotknięta którąkolwiek z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7, przy czym brak jest przesłanek negatywnych określonych w art. 156 § 2 kpa (przesłanki negatywne są podstawą wydana decyzji z art. 158 § 2 kpa).
25 Niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być wszczęte na wniosek lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa), a sama instytucja stwierdzenia nieważności decyzji polega na wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (to jest z mocą wsteczną od dnia jej wydania). To z kolei oznacza, że instytucja stwierdzenia nieważności może być stosowana jedynie w przypadku kwalifikowanych wadliwości decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca w/w przesłanki.
26 Zawsze też ocena weryfikowanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dokonywana jest w odniesieniu do przepisów, które obowiązywały w dacie jej podjęcia.
27 Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności (jak to wynika z postanowienia z dnia [...]roku) zostało wszczęte z urzędu i dotyczyło decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]roku w sprawie zezwolenia J. G. na lokalizację na czas nieokreślony 4 zjazdów z ul. [...] (w S.) na działkę nr 1 obręb 10 S. w S..
28 Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]roku uznając, że ta decyzja z żadną wadliwością określoną w art. 156 § 1 nie została wydana, a w szczególności z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tego poglądu Sąd nie podziela.
29 Decyzja Prezydenta S. Nr [...]z dnia [...]roku została wydana na materialnej podstawie, a mianowicie na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem (ust. 1) budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, a zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony (ust. 3). W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne.
30 Zdaniem Sądu określenie "parametry techniczne" w ust. 3 art. 29 ustawy o drogach publicznych dotyczy parametrów wskazanych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie co dotyczy także § 79 tego rozporządzenia dotyczącego zjazdów indywidualnych.
31 W pkt 1 decyzji z [...]roku zezwolono na lokalizację na czas nieokreślony 4 zjazdów z ul. [...] na działkę nr 1 w S. do czterech boksów garażowych o szerokości łącznej do 12,54 m zgodnie z przedłożonym załącznikiem graficznym, stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji. Nie może więc budzić wątpliwości, że kontrolowaną decyzją zezwolono w istocie na lokalizację 4 zjazdów indywidualnych z drogi publicznej, których parametry określono w decyzji przez odwołanie się w jej treści do załącznika graficznego. Szerokość poszczególnych zjazdów zaplanowano na 3,32 m (w przypadku zjazdów zewnętrznych) i 3,02 m (w przypadku zjazdów wewnętrznych) – a więc szerokość łączna 12,54 m. Niewątpliwie więc ustalając szerokość poszczególnych zjazdów indywidualnych naruszono § 79 rozporządzenia z 2 marca 1999 roku.
32 W sprawie niezbędnym więc było w celu jej rozstrzygnięcia udzielenie odpowiedzi na pytanie czy naruszenie § 79 wspomnianego rozporządzenia stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
33 § 79 pkt 1 powołanego rozporządzenia stanowi, że zjazd indywidualny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m.
34 Należy podzielić pogląd SKO, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest naruszenie w sposób oczywisty przepisu prawa, który nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych.
35 Zdaniem Sądu powołany § 79 ust. 1 nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a z kolei art. 29 ustawy o drogach publicznych w ust. 3 stanowi, że wydając zezwolenie na lokalizację zjazdu właściwy organ określa jego parametry techniczne. W decyzji z [...]roku określono parametry zjazdów w sposób niezgodny z § 79 ust. 1 rozporządzenia. Szerokość zjazdów o których mowa w decyzji z [...]roku jest bowiem mniejsza niż przewiduje § 79 ust. 1 rozporządzenia (powyższe zjazdy mają szerokość 3,25 m, 3,02 m, 3,25 m).
36 W ocenie Sądu do każdego z czterech zjazdów winien mieć zastosowanie § 79 ust. 1 rozporządzenia a zatem każdy z czterech zjazdów winien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, a nadto zwrot "powinien mieć" użyty w § 79 oznacza obowiązek, a w związku z tym warunki jakie powinien spełniać zjazd indywidualny określa powoływany wielokrotnie § 79 rozporządzenia.
37 W ocenie Sądu przez określenie szerokości zjazdów w decyzji z dnia [...]roku w sposób odbiegający od § 79 rozporządzenia, doszło do wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
38 Zdaniem SKO decyzja z [...]roku nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności do jej wydania nie doszło z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ decyzja nie stoi w oczywistej sprzeczności z prawem, a charakter naruszenia nie powoduje, że nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
39 Takiego stanowiska Sąd nie podziela. Decyzja z dnia [...]roku, określając szerokość zjazdów, w sposób oczywisty narusza jasną regulację zawartą w § 79 rozporządzenia.
40 W ocenie Sądu spełnienie przez zjazd indywidualny wymagań § 79 rozporządzenia służy także bezpieczeństwu, co jest podstawowym warunkiem zezwolenia na lokalizację zjazdu.
41 Natomiast Sąd nie uwzględnił skargi w zakresie w którym podnoszono, że decyzja z [...]roku narusza art. 46 ust. 1 i art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym. Wprawdzie § 77 powołanego rozporządzenia stanowi, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa w ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych co przesądza o zastosowaniu przy zezwoleniu na lokalizację zjazdu także przepisów Prawa o ruchu drogowym, jednakże regulacje zawarte w art. 29 ustawy o drogach publicznych reguluje wydawanie zezwoleń na lokalizację zjazdu i tylko naruszenie tego przepisu podlega badaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu.
42 Skład orzekający podtrzymuje też stanowisko wyrażone w wyroku sygn. akt II SA/Gl 1004/10, że dla zjazdów indywidualnych obowiązuje także § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, jednakże stwierdzenie nieważności z powodu naruszenia tego przepisu jest niemożliwe, z uwagi na brak jednoznaczności określenia "w obszarze oddziaływania skrzyżowania".
43 W postępowaniu ponownym organ orzekający winien jeszcze raz ustalić, mając na uwadze stanowisko Sądu w tym przedmiocie i przekazać te ustalenia w decyzji, czy naruszenie § 79 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku, przesądza o wydaniu decyzji z dnia [...]roku z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Sąd pragnie też zwrócić uwagę organu orzekającego, że decyzją zaskarżoną odmówił on stwierdzenia nieważności decyzji z [...]roku. W ocenie Sądu "odmowa" może być skierowana jedynie w stosunku do wniosku, a w sprawie takiego wniosku nie złożono. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana w postępowaniu prowadzonym z urzędu, co przy braku okoliczności z art. 156 § 1 kpa powinno skutkować umorzeniem postępowania.
44 Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c ppsa w związku art. 29 ustawy o drogach publicznych i § 79 rozporządzenia z 2 marca 1999 roku uchylił zaskarżoną decyzję.
45 sw