Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lipca 2007 r., II SA/Gl 111/06

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lipca 2007 r., II SA/Gl 111/06

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 lipca

3 2007 r., II SA/Gl 111/06 oddalił skargę Gminy M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Powyższy wyrok wydany został na tle następującego stanu faktycznego.

4 Decyzją z dnia [...] r., powołując się na art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a także na przepisy Uchwały Rady Miejskiej M. nr [...] z dnia [...] r. ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] r., poz. [...]) Burmistrz Miasta M., ustalił jednorazową opłatę w wysokości [...] PLN z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w postaci działki nr [...] o pow. [...] m2, położonej w M.. Podstawę do wydania decyzji stanowiła czynność sprzedaży wskazanej działki dokonana przez współwłaścicieli M. K. oraz T. P. na rzecz M. G., na podstawie umowy objętej aktem notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia [...] 2004 r. sporządzonym przed notariuszem G. W. z kancelarii notarialnej w Z..

5 Organ I instancji podniósł, iż wymieniona działka w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta M. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] r. ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.) posiadała przeznaczenie "[...] – tereny upraw rolnych". Następnie, po przekwalifikowaniu dokonanym w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], z [...] r.), jak również Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] r. ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] r., poz. [...]) przeznaczenie terenu określone zostało jako "[...] – tereny zabudowy mieszkaniowej o charakterze rezydencjonalnym". Obowiązkiem uiszczenia opłaty obciążono zbywców omawianej nieruchomości, to jest M. K. oraz T. P., którzy swe prawa do niej ( udziały we współwłasności ) wywodzili z umowy darowizny dokonanej w dniu [...] 2002 r., objętej aktem notarialnym Repertorium A numer [...], na podstawie której nabyli udziały we współwłasności w/w działki, przy czym w przypadku M. K. darczyńcą był jej mąż J. K., natomiast T. P. został obdarowany przez swego ojca M. P..

6 Rozpoznając odwołanie od tej decyzji wniesione przez M. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie administracyjne prowadzone przez ten organ. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w niniejszej sprawie brak jednej z przesłanek statuowanych na gruncie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) umożliwiającej wymierzenie unormowanej tym przepisem tzw. renty planistycznej – polegającej na wzroście wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Organ odwoławczy zauważył, iż w chwili, gdy skarżąca oraz T. P. nabyli w wyniku darowizny udziały we współwłasności nieruchomości, jej przeznaczenie było już określone jako "[...] – tereny zabudowy mieszkaniowej o charakterze rezydencjonalnym" – a to na podstawie Uchwały Rady Miejskiej miasta M. z dnia [...] r., Nr [...] ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], z dnia [...] r.) dokonującej zmiany ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejna zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana powoływaną przez organ I instancji Uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r. ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] r., poz. [...]) nie dotyczyła zaś przeznaczenia omawianej nieruchomości, które pozostało niezmienione. W efekcie w ciągu całego trwania współwłasności nieruchomości począwszy od dnia nabycia udziałów w nieruchomości przez M. K. i T. P., nie zaistniał w ogóle stan, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) polegający na wzroście wartości nieruchomości wskutek zmiany planu miejscowego. Brak zatem jakichkolwiek podstaw do zastosowania omawianego przepisu i wymierzenia tzw. renty planistycznej.

7 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Miasto M. reprezentowane przez Burmistrza Miasta zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), jak również art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Skarżący podniósł, iż dokonanie darowizny położonej w M. działki nr [...] o pow. [...] m2, na rzecz M. K. oraz T. P. nie stanowiło jej "zbycia", co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stąd też czynności tej nie należy brać pod uwagę w rozpatrywaniu przesłanek zastosowania omawianych przepisów dot. renty planistycznej. Nie ma zatem przeszkód aby zastosować art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.); uznać bowiem należy, iż dokonana w dniu [...] 2004 r. przez M. K. oraz T. P. czynność zbycia nieruchomości mieści się w dyspozycji art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu – nastąpiła ona przed upływem 5 lat od dnia zmiany planu dokonanego Uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] r., w wyniku której wartość nieruchomości wzrosła. Organ I instancji powołał się przy tym na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Ka 947/03.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

9 W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż ustalenie przez organ gminy wysokości oraz pobranie należnej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości

10 ( tzw. renty planistycznej ) należy do sfery zadań publicznych gminy, w obrębie której działa ona wobec jednostek w sposób władczy, tradycyjnie określany mianem imperium. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Wspomniana jednostka, jako osoba prawna, może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Dotyczyć to będzie spraw wynikłych na tle realizacji przez gminę drugiej ze sfer jej działalności, a mianowicie występowania w obrocie cywilnoprawnym jako podmiotu przysługującego jej prawa własności i innych praw majątkowych ( dominium), W sytuacjach zaś, w których wspomniane przepisy prawa pozytywnego ( w tym przypadku Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) wyznaczają organowi gminy rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., organ ten występuje oraz broni interesu jednostki samorządu terytorialnego – w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, tj. w drodze stanowienia aktów administracyjnych władczo i jednostronnie rozstrzygających sprawę indywidualnych adresatów. Tak rozumiany interes nie jest jednakże w żadnym wypadku tożsamy z pojęciem interesu prawnego występującym na gruncie art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z dnia 20 września 2002 r.), które warunkują uzyskanie przymiotu strony w postępowaniu ogólnym oraz legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Innymi słowy, w sprawach, w których organ gminy porusza się w sferze imperium, nie występuje on jako nosiciel tegoż interesu, lecz jako organ realizujący przyznane mu kompetencje z zakresu administracji publicznej. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takich zatem przypadkach jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego, z uwagi na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postaci legitymowania się interesem prawnym we wniesieniu skargi. Dzieje się tak albowiem przedmiot sprawy ( zapłata renty planistycznej ) rozstrzyganej zaskarżoną przez organ decyzją nie dotyczy interesu prawnego tego organu.

11 W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że interes prawny przejawia się w tym, że określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Aby stwierdzić, że dany podmiot ( skarżący ) ma legitymację skargową, musi on mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego. Pojęcie interesu prawnego ma przy tym charakter obiektywny; istnieje on wówczas, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W niniejszej sprawie takiego przepisu brak. Tylko pozornie wydawać by się mogło, iż jest nim art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), jednakże przepis ten nie dotyczy interesu prawnego gminy, albowiem nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej, nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego w rozumieniu k.p.a. oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. dnia 20 września 2002 r. ).

12 Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w I instancji. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie nadawałoby temu organowi uprawnienia z jednej strony władcze, a z drugiej uprawnienia strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje. Organ działał w niniejszej sprawie na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, a nie jako podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić więc należy, że organ który wydał decyzję w pierwszej instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i nie może on być stroną postępowania sądowo – administracyjnego. Jego rola w postępowaniu skończyła się bowiem z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego

13 ( decyzji, postanowienia ) skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Wymaga podkreślenia, iż analogiczną ocenę w szeregu orzeczeń wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, wśród których jedynie tytułem przykładu wymienić można : wyrok z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 ( niepubl.), wyrok z dnia 7 grudnia 2005 r, I OSK 521/05, postanowienie z dnia 2 marca 2006 r., II GSK 387/05, wyrok z dnia 15 lutego 2006 r, I OSK 460/05, postanowienie z dnia 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05. Ewentualna legitymacja do wniesienia skargi przysługiwałaby gminie tylko w sytuacji, gdyby w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie skarżonej decyzji występowałaby ona jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., wykonując przysługujące jej prawa i obowiązki nie związane z realizacją władztwa administracyjnego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednakże nie miała miejsca.

14 Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.