Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2022 r., II SA/Gl 1106/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2022 r., II SA/Gl 1106/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2022 r. sprawy ze skargi R. P. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 20 czerwca 2022 r. nr 80/2022 w przedmiocie odpadów 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zarządzeniem pokontrolnym Nr [...] z dnia [..] r. skierowanym do R.P., właściciela nieruchomości przy ul. [...] w C. (dalej: "Skarżący") Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "ŚWIOŚ") na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 ze zm.) – dalej: "u.i.o.ś" oraz ustaleń przeprowadzonej kontroli u Skarżącego w zakresie gospodarki odpadami prowadzonej przez w dniach [...] r., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] zrządził:

3 1. Podjęcie działania w kierunku zmiany sposobu magazynowania odpadów niebezpiecznych na sposób zgodny z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi z niezwłocznym terminem realizacji.

4 2. Podjęcie działania w kierunku uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie zbierania odpadów z niezwłocznym terminem realizacji.

5 Ponadto wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i

6 realizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...] r.

7 W uzasadnieniu zarządzenia ŚWIOŚ wskazał, że w toku przeprowadzonej w okresie od [...] r. do [...] r. kontroli stwierdzono, że R.P. magazynuje odpady niebezpieczne o kodach 17 02 04* i 15 01 10* bezpośrednio na gruncie, co narusza zapisy art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, a także § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b), § 6 ust. 1 pkt 4 i 6 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 11 września 2020r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów. Sporządzona została dokumentacja fotograficzna zgromadzonych odpadów. Odpady niebezpieczne magazynowane były bezpośrednio na gruncie, teren był ogólnodostępny dla osób trzecich. W ocenie organu niedopuszczalne jest poddawanie ww. odpadu deklarowanemu przez kontrolowanego procesowi odzysku, np. polegającym na budowie budynków i płotu.

8 Skargę na zarządzenie zgodnie z pouczeniem wynikającym z jego treści wywiódł Skarżący.

9 W uzasadnieniu skarżący uzasadnił dlaczego nie zgadza się z zarządzeniem ŚWIOŚ. Dla skarżącego niezrozumiałym jest dlaczego nie może gromadzić drewna (w tym z rozbiórek), stali, płyt paździerzowych, bezpośrednio na gruncie.

10 W odpowiedzi na skargę ŚWIOŚ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu i wniósł o oddalenie skargi.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

12 Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

13 Sąd stwierdza, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a.

14 Jak stanowi art. 12 ust. 1 i 2 u.i.o.ś.

15 "1. Na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może:

16 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;

17 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne;

18 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

19 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

20 2. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń."

21 Odnosząc się do treści przywołanego przepisu Sąd orzekający w sprawie wskazuje, że zarządzenie pokontrolne z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w terminie określonym w art 53 § 2 tej ustawy (vide wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt II SA/GI 126/09, w Opolu z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 529/08, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 972/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 43/18, dostępne w bazie CBOSA). Ze stanowiska doktryny prawa wynika natomiast, że celem wydania zarządzenia jest wyeliminowanie stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Przysługujące organowi ochrony środowiska kompetencje w zakresie wydawania zarządzeń pokontrolnych nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie w celu przeciwdziałania stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom. W zarządzeniu pokontrolnym jedynie stwierdza się naruszenie konkretnego obowiązku publiczno-prawnego dotyczącego ochrony środowiska, ale nie nakłada się takiej powinności ani nie wyznacza się terminu do jej wykonania. W przypadku zarządzenia pokontrolnego nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż akt ten jest wydawany w trybie odrębnych przepisów (ustawy o inspekcji środowiska) i odrębnego postępowania uregulowanego w tych przepisach. W rezultacie uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd, badając zarządzenie, może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury (por. Danecka Daria, Radecki Wojciech, Inspekcja Ochrony Środowiska. Komentarz. Opublikowano: WKP 2020).

22 Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Nr [...] z dnia 20.06.2022 r. wydane po kontroli przeprowadzonej u Skarżącego w zakresie gospodarki odpadami prowadzonej przez w dniach [...] r., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...]. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym ustawą o inspekcji ochrony środowiska, które nie należy do żadnej grupy spraw wymienionych w art. 1 k.p.a., co oznacza, że nie mają w tym zakresie (zarówno co do czynności kontrolnych, jak i co do wydania zarządzenia pokontrolnego) zastosowania przepisy k.p.a. Pomimo, że zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek bez wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w danym konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił.

23 Na podstawie akt kontrolowanej sprawy Sąd ustalił, że z treści protokołu kontroli sporządzonego w dniu 16 czerwca 2022 r. wynika, iż fakt gromadzenia odpadów (w tym niebezpiecznych) przez Skarżącego, bez stosownych zezwoleń na ich magazynowanie i przetwarzanie na nieruchomości będącej jego własnością, był przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta C. na podstawie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.). Obecnie postępowanie w tamtej sprawie znajduje się w fazie postępowania przed tut. Sądem. Decyzja Prezydenta nr [...] z dnia [...] r. jest ostateczna i może być egzekwowana w drodze egzekucji administracyjnej. Z treści protokołu kontroli wynika również, że przyczyną kontroli było zweryfikowanie czy odpady zostały usunięte z posesji Skarżącego (str. 6 protokołu). Dokonane przez kontrolujących ustalenia potwierdziły fakt, że zmagazynowane przez Skarżącego na posesji odpady nie zostały przez niego usunięte.

24 Mając powyższe ustalenia na uwadze, Sąd uznał zaskarżone zarządzenie za wadliwe prawnie z dwóch powodów. Gromadzenie (zbieranie) odpadów na posesji przy ul. [...] w C. przez Skarżącego było już przedmiotem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (sprawy administracyjnej), które zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji nakazującej Skarżącemu (posiadaczowi odpadów) ich usunięcie z miejsca do tego nie przeznaczonego. W tym kontekście nakładanie na Skarżącego zarządzeniem obowiązków polegających na niezwłocznym ("termin realizacji: niezwłocznie") podjęciu działań w kierunku zmiany sposobu magazynowania odpadów niebezpiecznych i w kierunku uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie zbierania odpadów jest niezgodne z wydaną przez właściwy organ administracji, w tym przypadku Prezydenta Miasta C. , ostateczną decyzją administracyjną. Gdyby do zarządzenia można było stosować przynajmniej odpowiednio przepisy k.p.a. byłoby ono obarczone wadą nieważności wynikającą z treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto zaskarżone zarządzenie narusza art. 12 u.i.o.ś. ponieważ w zarządzeniu pokontrolnym jedynie stwierdza się naruszenie konkretnego obowiązku prawnego dotyczącego ochrony środowiska, ale nie nakłada się takiej powinności ani nie wyznacza się terminu do jej wykonania.

25 W ocenie Sądu również sposób sformułowania przez ŚWIOŚ w zarządzeniu obowiązków Skarżącego poprzez użycie zwrotów nieostrych i niedookreślonych powoduje, że adresat zarządzenia nie mógł zrozumieć jakie działania mają być przez niego podjęte w celu realizacji obowiązków publicznoprawnych wynikających z obowiązujących przepisów prawa ochrony środowiska. Ponadto, zgodnie z brzmieniem art.12 ust. 2 u.i.o.ś. organ kontrolny – wojewódzki inspektor ochrony środowiska - określa w zarządzeniu termin ale tylko do wykonania obowiązku informacyjnego ciążącego na kontrolowanym podmiocie. Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji np. wymierzającej karę za naruszenie środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Termin ten w zarządzeniu został wyznaczony na dzień [...] r. Wyznaczając Skarżącemu termin realizacji nałożonych obowiązków ŚWIOŚ również naruszył art.12 ust.2 u.i.o.ś.

26 Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone zarządzenie w całości.